Los datos sobre los beneficiarios finales en el contexto de las adquisiciones
Adquisiciones y contrataciones públicas
Dado que gran parte del dinero que los contribuyentes aportan con sus impuestos se destina a adquisiciones públicas, los gobiernos tienen un deber hacia la ciudadanía de hacer adquisiciones con eficiencia, garantizar la prestación de servicios de alta calidad, y resguardar el interés público. La mayor parte de las adquisiciones están reguladas por marcos jurídicos tanto nacionales como internacionales, y se rigen por procesos que garantizan contrataciones justas, equitativas, transparentes, competitivas y eficaces en términos de costos. Normalmente, esto implica la obligación de lanzar licitaciones públicas para los contratos cuyo valor supera un determinado umbral mínimo, con el fin de que las empresas privadas compitan por obtenerlo. Y, posteriormente, se elige al adjudicatario del contrato en función de criterios objetivos.
Figura 2. Las cinco etapas de un proceso de contratación
Las contrataciones gubernamentales pueden resumirse en cinco etapas. No obstante, cabe destacar que no todos los procesos de contratación pasan por todas ellas. Las contrataciones directas, por ejemplo, no tienen una etapa de licitación. Fuente: adaptado de Open Contracting Partnership (standard.open-contracting.org/latest/en/getting_started/contracting_process).
Además de garantizar un proceso justo y competitivo que brinde servicios eficaces y con una buena relación precio-calidad a los contribuyentes, los procesos adquisitivos también pueden ayudar a materializar otros objetivos de políticas adicionales u horizontales. Esto se conoce como adquisiciones públicas estratégicas [7]. En estos casos, se otorga preferencia a algunos proveedores por encima de otros con el fin de contribuir a cumplir objetivos específicos (lo cual también se denomina adquisiciones preferenciales), y se tienen en cuenta ciertas características de las empresas privadas en los criterios de selección. Si bien es necesario armonizarlos con otros propósitos del proceso de adquisición, los objetivos de políticas horizontales pueden incluir cuestiones innovadoras que generen estímulos o contribuir a ciertas finalidades de las políticas ambientales o sociales. En otros casos, además, pueden pasarse por alto principios tradicionales de los procesos adquisitivos. Así, por ejemplo, en las adquisiciones para el ámbito de defensa suelen preferirse proveedores de confianza del propio país por motivos de seguridad nacional.
Existen pruebas que demuestran que la transparencia de los datos sobre las contrataciones referentes a las etapas de estas últimas mejoran los procesos de adquisición. Por ejemplo, la publicación de una mayor cantidad de información acerca de las adquisiciones reduce el número de licitaciones con un único oferente. Este tipo de licitaciones resultan más costosas para los gobiernos, disminuyen la competencia, y conllevan riesgos para la gobernanza [8]. Además de reducir los costos y mejorar la competencia —y, por ende, la prestación de servicios— un estudio del Banco Mundial reveló que la transparencia respecto de las contrataciones también disminuye los riesgos de corrupción y los sobornos [9]. La disponibilidad de datos abiertos sobre las adquisiciones permite que los gobiernos y la sociedad civil realicen análisis sobre ellas. Vincular los datos sobre las adquisiciones con otros conjuntos de datos pertinentes, como los relativos a los gastos o los beneficiarios finales, permite entender más cabalmente cómo se llevan a cabo las adquisiciones públicas. Esto ofrece fundamentos más sólidos y más objetivos en función de los cuales decidir políticas [10]. Es por ello que muchos gobiernos se han comprometido a publicar datos abiertos sobre las contrataciones [A].
Beneficiarios finales
Cuando se habla del propietario de una empresa, a menudo se hace referencia a su titular legal directo. Sin embargo, las empresas pueden ser dueñas de otras compañías, yes relativamente habitual encontrarse con estructuras de titularidad complejas. El concepto de beneficiarios finales resulta útil para comprender quiénes son los verdaderos propietarios y controlantes de las empresas y, por ende, con quién se está haciendo negocios realmente. Los beneficiarios finales son las personas físicas que ostentan en última instancia la propiedad o el control de una entidad jurídica, ya sea de forma directa o indirecta [B].
Figura 3. Tipos de titularidad
La Persona A y la Empresa C son las titulares legales de la Empresa D. La Persona B es la titular legal de la Empresa C. La Persona A y la Persona B son las beneficiarias finales de la Empresa D. La Persona A ejerce su titularidad de forma directa, mientras que la Persona B lo hace de forma indirecta a través de la Empresa C. La Empresa C no puede ser una beneficiaria final porque no es una persona física.
El concepto de beneficiarios finales es especialmente valioso en la lucha contra la corrupción y el lavado de dinero, ya que a veces se utilizan sociedades comerciales para ocultar a los verdaderos dueños de una compañía (por ejemplo, mediante la constitución de sociedades matrices ficticias en jurisdicciones opacas). Estas sociedades pueden posteriormente abrir cuentas bancarias, lo cual les da acceso al sistema financiero global y, a su vez, mantiene ocultos los vínculos con las personas que realmente se benefician de ellas (es decir, los beneficiarios finales). Según un estudio del Banco Mundial, el 70 % de todos los grandes casos de corrupción implican el uso de compañías de titularidad anónima [11].
Los gobiernos pueden recopilar datos sobre los beneficiarios finales específicamente para las adquisiciones, o bien como divulgaciones relativas a toda la economía y almacenadas en registros centralizados con el fin de lograr diversos objetivos de políticas adicionales. En ambos supuestos, estos datos pueden publicarse y ponerse a disposición del público (por ejemplo, para facilitar su verificación externa) [12]. En algunos casos, puede ocurrir que las empresas no tengan ningún beneficiario final que cumpla con los requisitos divulgativos de acuerdo con la definición legal de la jurisdicción pertinente. De todas formas, aun en tales supuestos, la exteriorización de datos detallados y de alta calidad sobre los beneficiarios finales, en combinación con otros tipos de divulgaciones, puede aportar valiosas perspectivas sobre la gestión y las estructuras de titularidad, capaces de ofrecer, por ejemplo, conocimientos de gran utilidad sobre los riesgos relacionados con las subsidiarias.
Notas al pie
[7] “Reforming Public Procurement: Progress in Implementing the 2015OECD Recommendation”, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 2019, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/717274af-en/index.html?itemId=/content/component/717274af-en.
[8] Monika Bauhr, Agnes Czibik, Mihaly Fazekas, y Jenny de Fine Licht, “D3.2 Lights on the Shadows of Public Procurement. Transparency in government contracting as an antidote to corruption?”, DIGIWHIST 31de agosto de 2017, http://digiwhist.eu/publications/lights-on-the-shadows-ofpublic-procurement-transparency-in-government-contracting-as-an-antidoteto-corruption/.
[9] Stephen Knack, Nataliya Biletska, y Kanishka Kacker, “Deterring Kickbacks and Encouraging Entry in Public Procurement Markets: Evidence from Firm Surveys in 88 Developing Countries”, Banco Mundial, mayo de 2017, http://documents.worldbank.org/curated/en/817871496169519447/pdf/WPS8078.pdf.
[10] Mihály Fazekas y Elizabeth Dávid-Barrett, “Corruption Risks in UK Public Procurement and New AntiCorruption Tools”, Government Transparency Institute, noviembre de 2015, 2, http://www.govtransparency.eu/wp-content/uploads/2016/10/Fazekas-David-Barrett_Public-procurementreview_public_151113.pdf.
[A] Para obtener más información sobre las contrataciones abiertas, remítase a Open Contracting Partnership (OCP), que ha desarrollado el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS/EDCA) a tal fin. Véase: “La contratación abierta ofrece resultados concretos: por qué la contratación abierta es la opción más inteligente”, OCP, s.f., https://www.open-contracting.org/es/impact/.
[B] Para obtener más información sobre el concepto de beneficiarios finales y los aspectos legales que conlleva, véase: Peter Low y Tymon Kiepe,“Beneficiarios reales: umbrales y definiciones en la ley”, Open Ownership, octubre de 2020, https://www.openownership.org/uploads/Beneficiarios%20finales%20-%20definiciones%20y%20umbrales.pdf.
[11] Emile van der Does de Willebois, Emily M. Halter, Robert A. Harrison, JiWon Park, y J.C. Sharman, “Los maestros titiriteros: cómo los corruptos utilizan las estructuras legales para ocultar activos robados y qué hacer al respecto”, StAR (Iniciativa de Recuperación de Activos Robados), Banco Mundial, y Oficina de Asuntos de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), 2011, 2, https://star.worldbank.org/sites/default/files/puppetmasters_spanish_web_final.pdf.
[12] Tymon Kiepe, “Verificación de los datos sobre beneficiarios finales”, Open Ownership, mayo de 2020, 9, https://www.openownership.org/uploads/verification-briefing-spanish.pdf.