Publicación de los registros centrales de beneficiarios finales

Resumen

La cuestión sobre si los datos deben ser abiertos y accesibles al público y las preocupaciones acerca de la privacidad personal y los riesgos por la seguridad de las personas son algunos de los temas más debatidos en la reforma sobre beneficiarios finales. Se trata de asuntos importantes y relacionados entre sí que los implementadores deben analizar en profundidad. Dado que la transparencia en materia de beneficiarios finales es un área de políticas relativamente nueva, aún no se dispone de suficiente evidencia sobre el impacto resultante de publicar los registros. No obstante, en los casos en los que se implementaron registros públicos, ya están surgiendo las primeras evidencias y pueden observarse beneficios específicos de publicar los datos sobre beneficiarios finales.

La publicación y el acceso público a ciertos datos personales, como los registros electorales [1] y las licencias de construcción, [2] están establecidos desde hace tiempo y, en general, no presentan controversias. Sin embargo, la publicación de datos sobre beneficiarios finales genera gran preocupación con respecto a la privacidad. Algunos cuestionan su proporcionalidad para alcanzar determinados objetivos de políticas y sostienen, por ejemplo, que la mayoría de los empresarios no tienen nada que ver con los delitos financieros. Otros plantean su preocupación por los riesgos para la seguridad personal. Todo ello a pesar de que, en muchos lugares, los datos sobre los accionistas ya son accesibles al público (a veces a cambio de un pequeño arancel), lo que significa que las reformas de la transparencia sobre beneficiarios finales solo afectarían a las personas involucradas en estructuras de titularidad más complejas e incluso sospechosas. Por otro lado, no se han documentado ejemplos de daños graves derivados de la publicación de datos sobre los beneficiarios finales en registros abiertos. [3]

Más de 100 jurisdicciones se han comprometido a aplicar reformas de la transparencia en materia de beneficiarios finales, y más de 40 de ellas se comprometieron en 2020. [4] Estas reformas se ponen en práctica en un contexto mundial en el que todos los días se crean datos en línea sobre las personas, a un ritmo con el que muchos organismos reguladores aún están lidiando. En la Unión Europea, por ejemplo, la directiva que obligó a todos los Estados miembros a hacer públicos sus registros de beneficiarios finales — la quinta Directiva contra el Lavado de Dinero (AMLD5) — se aprobó el mismo año en el que entró en vigencia la legislación sobre protección de datos más amplia de la UE hasta la fecha, el Reglamento General de Protección de Datos (GDPR). Le siguieron algunos pocos casos judiciales contra la publicación de datos personales en los registros de beneficiarios finales, basados en el GDPR. Es importante que esto se esté poniendo a prueba en los tribunales, ya que los resultados tendrán, sin duda, un profundo impacto en el debate. En otros países, como en México, el secuestro y la seguridad personal son motivo de preocupación, por lo que es necesario evaluar y comprender estos aspectos.

La publicación de cualquier dato, personal o de otro tipo, como parte de las divulgaciones de beneficiarios finales tiene algunas consecuencias conocidas, así como también otras potencialmente desconocidas. Los datos sobre beneficiarios finales son diferentes de muchos otros conjuntos de datos que se abren, como los datos de contratación, ya que deben incluir información personal identificable para ser útiles y lograr su propósito. Los implementadores y los promotores de la transparencia no deberían abogar por hacer pública la información sin considerar minuciosamente los posibles riesgos y la forma de mitigarlos en contextos específicos. Por consiguiente, este informe de políticas no adopta la postura de que publicar los registros de los beneficiarios finales es un objetivo en sí mismo que todas las jurisdicciones deben perseguir. En cambio, describe los beneficios resultantes de esa publicación analizando cómo los diferentes grupos de usuarios pueden utilizar los datos cuando se hacen públicos e identificando los beneficios que ello acarrea.

Los beneficios para los usuarios del Gobierno son los siguientes:

  • mejorar la velocidad y la facilidad de acceso para los diferentes usuarios del Gobierno;
  • posibilitar el uso de datos en áreas de políticas adicionales;
  • permitir la supervisión del uso de datos.

Los beneficios para los usuarios del sector privado son los siguientes:

  • gestionar los riesgos y mejorar el cumplimiento de la normativa gubernamental;
  • fomentar la confianza en la integridad del ámbito empresarial;
  • generar un contexto de igualdad de condiciones entre las empresas;
  • mejorar la gobernanza ambiental y social (ESG);
  • generar valor económico a partir de la reutilización de datos.

Los beneficios para los usuarios de la sociedad civil son los siguientes:

  • investigar la corrupción y los delitos financieros;
  • supervisar y exigir que el Gobierno rinda cuentas;
  • verificar los datos a través del uso;
  • impedir el uso indebido de entidades jurídicas.

Este informe plantea que existe evidencia suficiente como para que sea razonable y racional que los responsables de formular políticas actúen con la certeza de que un registro público servirá a los intereses de la ciudadanía. Como la mayoría de los registros públicos se implementaron en Europa, casi todos los ejemplos provienen de países de ese continente. Sin embargo, los beneficios también se aplican a otros contextos. Los posibles efectos negativos variarán en función de la jurisdicción y es necesario comprenderlos adecuadamente.

Asimismo, el informe describe y analiza diferentes consideraciones para los implementadores, tales como:

  • recopilar los datos sobre beneficiarios finales deforma centralizada;
  • ponerlos a disposición como datos estructurados y abiertos: accesibles y utilizables sin barreras, como el pago de un arancel, la identificación, los requisitos de inscripción, la recopilación de datos sobre los usuarios del registro o las licencias restrictivas, y que tanto la empresa o el beneficiario final puedan buscarlos;
  • establecer una base legal y definir ampliamente un objetivo para la publicación de datos en virtud de las leyes de protección de datos y privacidad;
  • mitigar los posibles efectos negativos de la publicación mediante las siguientes acciones:
    • limitar la información recopilada a lo estrictamente necesario (minimización de los datos);
    • poner a disposición del público un subconjunto más pequeño que el destinado a las autoridades nacionales, donde se omitan los campos de datos particularmente sensibles e innecesarios para generar los beneficios (acceso estratificado);
    • implementar un régimen de protección que permita exenciones a la publicación cuando alguien queda expuesto a riesgos desproporcionados.

El punto de partida de todas las reformas de la transparencia en materia de beneficiarios finales deberían serlos objetivos de las políticas que los Gobiernos desean alcanzar. [A] Hasta qué punto la publicación de los datos es razonable, proporcionada y justificada variará según el área de políticas. Cuando está bien aplicada, la transparencia puede servir para diversos objetivos de las políticas. Cuantos más objetivos sirva, mayores serán los beneficios para la sociedad. Por lo tanto, este informe adoptará un enfoque holístico y se centrará en el uso de los datos y en los grupos de usuarios, y a su vez se referirá a los objetivos individuales de las políticas.

Figura 1. Maximizar los beneficios y mitigar los posibles efectos negativos de hacer públicos los registros centrales de beneficiarios finales.
Figura 1. Maximizar los beneficios y mitigar los posibles efectos negativos de hacer públicos los registros centrales de beneficiarios finales.

La publicación de los registros de beneficiarios finales permite el acceso de los grupos de usuarios de Gobiernos, del sector privado y de la sociedad civil que generan una serie de beneficios para diversas áreas de políticas.

Al hacer públicos los registros de los beneficiarios finales, los Gobiernos deberían realizar lo siguiente:

  • recopilar los datos sobre beneficiarios finales deforma centralizada;
  • posibilitar que los datos sean accesibles y utilizables;
  • establecer una base jurídica sólida;
  • mitigar los posibles efectos negativos mediante las siguientes acciones:
    • observar el principio de minimización de los datos;
    • aplicar un sistema de acceso estratificado;
    • implementar un régimen de protección.

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