Внедрение принципов прозрачности бенефициарной собственности в добывающих отраслях Кыргызской Республики. Предварительные выводы и рекомендации

Нормативно-правовая база

В этом разделе содержатся выводы и рекомендации относительно нормативно-правового регулирования. Эксперты OpenOwnership проанализировали положения закона «О недрах», касающиеся бенефициарного владения, две редакции проекта нормативного акта о его применении и дополнительную информацию, предоставленную ГКПЭН.

Определение бенефициарного права

Закон «О недрах» обязывает компании, обладающие лицензиями на пользование недрами, раскрывать сведения о своих бенефициарных владельцах и наделяет ГКПЭН полномочиями по сбору и публикации таких сведений. Таким образом, закон закладывает основу для соблюдения положений Стандарта ИПДО, касающихся бенефициарного владения, и руководства политикой прозрачности бенефициарной собственности в добывающем секторе Кыргызской Республики.

Пороговое значение доли участия в 10 %, установленное законом «О недрах» как критерий бенефициарного владения, позволит получать полезную информацию и избежать сбора избыточного объема данных, несмотря на то, что, согласно концепции OpenOwnership, оптимальным является сбор сведений о любых бенефициарах без использования пороговых значений. В законе «О недрах» не разъясняется порядок публикации таких сведений ГКПЭН (см. рекомендацию 3).

Закон «О недрах» содержит четкое определение бенефициарной собственности, отражающее три ключевых вида контроля: через акции, голоса и право назначения членов правления. Однако оно не включает неофициальные формы контроля или осуществление контроля через посредников.

Рекомендация 1. В определение понятия «бенефициарная собственность» необходимо включить категорию «другие формы влияния или контроля».

Это дополнение позволило бы включить в определение неофициальные формы контроля над юридическим лицом, не связанные с юридическим правом собственности, правом голоса или владением акциями. В частности, оно предоставляет простой способ раскрытия информации о бенефициарной собственности, если контроль осуществляется через неофициального посредника. Управление через официальных и неофициальных посредников является широко известным способом контроля над компаниями или получения выгод от их деятельности; оно может использоваться для сокрытия данных об истинном бенефициаре. Хотя предложенное изменение не сможет полностью исключить подачу недостоверных сведений, оно позволит правоохранительным органам принимать необходимые меры и, возможно, раскрывать другие правонарушения.

Меры по обеспечению баланса прозрачности и защиты данных

Новый закон «О недрах» четко определяет полномочия по сбору и открытой публикации информации о бенефициарных собственниках. Тем не менее, на данный момент отсутствует нормативный акт, позволяющий ГКПЭН осуществлять его положения. Согласно законодательству Кыргызской Республики, такой нормативный акт должен регулировать сбор и публикацию данных, предоставляемых в соответствии с законом «О недрах», ГКПЭН. Проект нормативного акта был разработан и находится на заключительном этапе утверждения правительством. OpenOwnership представит отдельные комментарии к его содержанию.

После принятия в 2018 году закона «О недрах» был подготовлен нормативный акт, регулирующий осуществление положений законодательства о бенефициарной собственности. Этот нормативный акт не содержит достаточно подробной информации, что приводит к недостаточной ясности относительно того, какие сведения о бенефициарных собственниках подлежат сбору и публикации. Вероятно, отсутствие ясности в нормативном акте также вызывало неясность относительно того, какие конкретно данные подлежат публикации, а какие — лишь сбору и хранению ГКПЭН. На это указывали представители компаний, выражая свою обеспокоенность определением объема данных для публикации.

Необходимо в кратчайшие сроки внести изменения в нормативный акт, что позволит ГКПЭН продвигаться в технических аспектах раскрытия информации о бенефициарных собственниках. При этом он должен четко определять данные, подлежащие сбору и публикации, для целей осуществления положений закона «О недрах» и обеспечения реального уровня прозрачности бенефициарной собственности. ГКПЭН предпринимает шаги для решения этого вопроса путем подготовки ряда измененных норм.

Рекомендация 2. Данные, подлежащие сбору, и данные, подлежащие публикации в открытом доступе, должны определяться нормативным актом.

Определение данных, подлежащих публикации, является дополнительной гарантией того, что такая публикация будет полностью соответствовать действующему законодательству о конфиденциальности и защите информации. В форме раскрытия данных, заполняемой компаниями, рядом с каждым полем должно четко указываться, будут ли представленные в нем данные общедоступными. Такой подход может устранить опасения со стороны компаний. Кроме того, целесообразно обратиться за дополнительными юридическими консультациями, чтобы определить, насколько публикация соответствует актуальным принципам защиты информации, и выработать формулировки для разрабатываемой формы раскрытия данных, посредством которых бенефициарные владельцы могли бы выражать свое согласие на использование, хранение и распространение сведений, в том числе на их передачу третьим лицам и внесение в общедоступные базы данных.

Политически значимые лица

Закон «О недрах» предписывает ГКПЭН соблюдать требования к отчетности ИПДО. Таким образом, бенефициарные собственники должны заявлять о своем статусе политически значимых лиц (ПЗЛ), и такая информация подлежит публикации. Это требование приводится в предварительной версии формы раскрытия данных. Однако среди компаний и сотрудников ГКПЭН существует некоторая неопределенность относительно того, какие лица являются политически значимыми. Таким образом, для соблюдения сроков, установленных ИПДО, рекомендуется привести определение ПЗЛ в форме раскрытия данных со ссылкой на определение этого термина в существующем законодательстве Кыргызской Республики по борьбе с отмыванием денег («политическая государственная должность»). Более развернутое юридическое определение ПЗЛ необходимо пересмотреть и периодически обновлять в соответствии передовой международной практикой.

Рекомендация 3. Определение понятия «политически значимое лицо» в контексте бенефициарной собственности следует привести в соответствие с более развернутым определением, уже существующим в законодательстве Кыргызской Республики, которое, в свою очередь, должно быть пересмотрено с учетом международных рекомендаций.

Изменения и обновления информации

Закон «О недрах» явным образом не возлагает на компании обязанность уведомлять ГКПЭН о смене бенефициарных владельцев после подачи первой лицензионной заявки. Это является серьезным пробелом и позволяет компаниям обойти требование по раскрытию данных об их истинных бенефициарах.

Рекомендация 4. Компании следует обязать предоставлять актуальную информацию о бенефициарных собственниках в случае их смены.

Данное требование должно быть четко сформулировано в соответствующем законе, положениях и/или формах отчетности. Рекомендованные условия, определяющие необходимость актуализации данных: смена бенефициарного собственника; изменение характера бенефициарного владения; изменение уровня бенефициарного владения; изменение личных данных бенефициарного собственника. В Великобритании «релевантное изменение» в доле участия или данных бенефициарного собственника должно быть внесено в корпоративный реестр в течение 14 дней с момента такого изменения, а в центральный реестр Регистрационной палаты — в течение последующих 14 дней.

Область применения реестра данных о бенефициарных собственниках

Экспертам OpenOwnership не удалось обнаружить в законе «О недрах» положения, определяющие, каким образом следует обрабатывать данные компаний, участвующих в аукционе для получения лицензии. Доступные положения не предписывают осуществлять сбор и публикацию информации о бенефициарной собственности для заявителей и участников аукционов и конкурсов, ограничиваясь компаниями — держателями лицензий. Тогда как очевидно, что в оперативном отношении это является целью ГКПЭН и необходимо для соответствия требованиям ИПДО, данный аспект должен быть четко отражен в законе и/или нормативном акте. Во избежание пробелов в законодательстве и для обеспечения применимости данных ко всем бенефициарным собственникам и видам лицензий следует применять единый режим.

Рекомендация 5. Юридические лица, подающие заявки на получение лицензий через любой механизм лицензирования, должны быть обязаны раскрывать своих бенефициарных собственников.

Требования к компаниям, зарегистрированным на бирже, и государственным предприятиям

При получении лицензии компанией, зарегистрированной на бирже, или государственным предприятием, закон «О недрах» не дает четкого определения информации, которую следует собирать применительно к этим категориям юридических лиц. В предварительной версии формы раскрытия данных, предложенной ГКПЭН, компания-заявитель должна указать, являются ли какие-либо из юридических лиц в ее цепочке собственников компаниями, зарегистрированными на бирже. В случае положительного ответа необходимо представить следующую информацию: название зарегистрированной на бирже компании, доля акций во владении, рынок, на котором ведет деятельность компания, фондовый код и ссылка на биржевой листинг. Такой подход к раскрытию соответствует актуальным требованиям ИПДО по предоставлению данных о бенефициарной собственности, но не позволяет в полной мере задействовать возможности по сбору применимых и соотносимых данных для реестра лицензий Кыргызской Республики.

Рекомендация 6. Перечень исключений, например зарегистрированные на бирже компании и государственные предприятия, должен быть ограничен и четко определен. Также следует обеспечить сбор применимых данных о юридических лицах, включенных в такой перечень.

ГКПЭН должен предоставить разъяснение о том, что исключение для зарегистрированных на бирже компаний возможно только применительно к пакету акций, законно принадлежащих такой компании; если юридическое лицо принадлежит зарегистрированной на бирже компании лишь частично, сведения о других бенефициарных собственниках должны быть раскрыты в соответствии с нормативными предписаниями. Если зарегистрированные на бирже компании подлежат исключению, необходимо указывать список рынков с приемлемыми требованиями к раскрытию информации (такая практика существует в Великобритании). [8] Это сократит возможности для использования различий в нормативной базе юрисдикций компаниями, стремящимися обойти действующие ограничения путем регистрации на биржах с низкими требованиям к прозрачности данных.

Организация экономического сотрудничества и развития одновременно выявила дополнительные коррупционные риски, связанные с государственными предприятиями (в связи с участием в их деятельности политически значимых лиц), и заключила, что такие компании могут повышать экономическую стабильность за счет более эффективного управления. [9] Опираясь на эти выводы, OpenOwnership рекомендует обеспечить сбор и публикацию данных о государствах и государственных предприятиях, являющихся бенефициарами, в частности, названия и идентификаторов юридического лица, обладающего лицензией. Подробная информация о полях, которые должны присутствовать в форме, содержится в Приложении А.

Санкции в случае несоблюдения требований

Закон «О недрах» позволяет ГКПЭН отозвать лицензию компании в случае непредоставления сведений о бенефициарных собственниках или предоставления ложной информации. Это важное положение, играющее значимую роль в соблюдении требований. В то же время закон «О недрах» не предусматривает иных санкций для компанийнарушителей, таких как штрафы или приостановление действия лицензии. Он также не определяет санкционные меры в отношении бенефициарных собственников.

Хотя возможность отзыва лицензии в случае неподачи сведений о бенефициарных собственниках или подачи ложной информации формально существует, на практике объем применимых санкций может быть ограниченным, поскольку ГКПЭН не планирует проверять достоверность данных (см. следующий раздел).

Рекомендация 7. Помимо отзыва лицензии в случае несоблюдения требований, следует предусмотреть такие меры, как приостановление действия лицензии и штрафы. ГКПЭН должен быть вправе запрашивать внесение корректировок в предоставленные данные и их дополнение компаниями.

ГКПЭН следует рассмотреть возможность приостановления действия лицензии вместо ее отзыва в случае непредоставления информации, что будет способствовать соблюдению требований и ограничит объем административных задач комитета, связанных с нарушениями. Для достижения консенсуса и обеспечения соблюдения нормативных требований в области прозрачности бенефициарной собственности следует наделить ГКПЭН полномочиями для обращения к компаниям с запросами о предоставлении достоверной информации при возникновении подозрений в том, что некоторые данные могут быть неверными или устаревшими либо отсутствовать. Это особенно важно при низком уровне информированности компаний о новых требованиях.

В отношении компаний, не выполнивших требования после осуществления начальных шагов, следует рассмотреть возможность введения на законодательном уровне штрафов и/или иных экономических санкций в отношении как компаний и их руководства, так и бенефициарных владельцев. В частности, такой подход применяют Великобритания и Дания. В Великобритании в отношении бенефициарных собственников могут применяться санкции при отсутствии ответа на запрос сведений о бенефициарных собственниках компании или в тех случаях, когда компании умышленно или по неосторожности представляют ложную информацию для внесения в реестр. Также санкции могут вводиться в отношении конечного собственника, не уведомившего компанию о своем бенефициарном праве, даже если компания не направляла бенефициару таких запросов.

Next page: Сбор и публикация данных