¿Quién controla y se beneficia de las empresas en América Latina y el Caribe?

Autora: Agustina De Luca
Editor: Esteban Manteca

Del 26 al 29 de septiembre se realizó América Abierta, un encuentro regional coorganizado por la Alianza para el Gobierno Abierto, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de los Estados Americanos y el gobierno de República Dominicana. El evento reunió a más de 500 activistas, representantes de gobiernos, y organizaciones regionales e internacionales para debatir sobre el futuro de la región en materia de transparencia, democracia y participación ciudadana.

La discusión sobre la transparencia de quiénes controlan y se benefician de las empresas en América Latina y el Caribe (LAC) formó parte del encuentro, como conversación que sin dudas forma parte del debate sobre el fortalecimiento democrático, medidas de rendición de cuentas y lucha contra la corrupción en la región.

Las personas que se encuentran detrás de cadenas de titularidad empresarial son conocidas generalmente como beneficiarios finales. Países como Argentina, Paraguay y Brasil cuentan con registros de beneficiarios finales, aunque no son de acceso público. Otros como Chile, Colombia y República Dominicana se encuentran en el proceso de creación su propio registro, mientras que sólo Ecuador publica alguna información sobre los accionistas y directivos de las empresas registradas en esa jurisdicción. Además, si bien 11 países de la región son miembros de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI), los avances en materia de la publicación de los beneficiarios finales de las empresas que tienen o postulan para tener una concesión o permiso en el sector, sigue siendo mínima y basada principalmente en la participación voluntaria de las empresas.

Considerando el escenario regional, América Abierta contó con dos espacios de reflexión e intercambio sobre qué oportunidades, desafíos y puertas de entrada existen para avanzar en reformas sustantivas que promuevan la transparencia empresarial y rendición de cuentas sobre las personas que se benefician en última instancia sobre sus operaciones. Participaron de los diversos espacios:

• Pamela Morales Maggio. Subsecretaria de Minería. Argentina.
• Marco López Narváez. Superintendente de Compañías. Ecuador.
• Miguel Díaz. Viceministro de Minas. Ministerio de Energía y Minas, República Dominicana.
• Valeria Lübbert, Secretaria Ejecutiva Comisión Integridad Pública y Transparencia, Chile.
• María Baron, Directora Ejecutiva Global de Directorio Legislativo, y presidenta del Board de OGP.
• Nina Sibilla. Coordinadora de Democracia de la organización FUNDEPS. Argentina
• Mauricio Alarcón Salvador. Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo. Ecuador.
• Fernando Peña. Coordinador del Observatorio Dominicano de Políticas Públicas. Universidad Autónoma de Santo Domingo, República Dominicana.
• Elisabeth Mena. Presidenta de la Corporación Minera Dominicana (Cormidom).

Por qué, para qué y para quién

Uno de los principales beneficios que brinda contar con esta información disponible al público es la capacidad de escrutinio por parte de cualquier persona o institución interesada. Si bien los organismos públicos cuentan con responsabilidades e intereses al hacer cumplir la ley y ejercer sus funciones de control, el hecho de contar con información sobre beneficiarios finales de forma abierta y gratuita impide que personas malintencionadas puedan esconderse, permite que periodistas y organizaciones colaboren en la verificación de la información y validen los datos declarados, y facilita que sociedad civil y gobierno prevengan potenciales casos de corrupción o conflictos de interés.

Las filtraciones de datos como los Panamá o Pandora Papers, o investigaciones periodísticas sobre la concentración empresarial en la región, han demostrado la utilidad de contar con esta información. Sin embargo, desafíos técnicos tanto para la recolección como la estructuración y publicación de datos, y lograr una alta tasa de declaración por parte de las empresas, son los principales obstáculos para lograr reformas ambiciosas. A estos retos se suman resistencias centradas en posibles riesgos a la seguridad de las personas al compartir información sobre su patrimonio.

Una estrategia para implementar las reformas y avanzar a paso lento pero firme, consiste en identificar sectores estratégicos o de alto riesgo (según la región o país que se trate), para escalonar los requisitos y testear los sistemas y formatos. Áreas como las industrias extractivas, el sector agropecuario o aquellas empresas que poseen contratos públicos o reciben subsidios o beneficios estatales, son comúnmente consideradas estratégicas para comenzar con las reformas de beneficiarios finales. Esto es así ya sea por el peso significativo que el sector pueda tener en la economía del país, o bien por beneficiarse de recursos públicos, y por lo tanto, con mayores responsabilidades aún de transparencia sobre la ejecución de los mismos o explotación de recursos de todos los ciudadanos. Tal es el caso de Chile, Paraguay y República Dominicana, que se encuentran implementando (o en vías de implementación) reformas que establecen la publicidad de los beneficiarios finales para aquellas empresas que poseen contratos públicos, o el caso de Argentina, que se encuentra avanzando hacia la transparencia de los beneficiarios finales de las industrias extractivas a través del programa Opening Extractives.

Capacidades, reglas internas y mitos

Diversos desafíos fueron presentados en los espacios de intercambio. A continuación presentamos los principales identificados, y las reflexiones en torno a cada uno de ellos.

• Coordinación institucional e interprovincial

El intercambio de información entre las diversas agencias públicas es un aspecto central, muchas veces pasado por alto, pero que sin embargo impacta directamente en la calidad de las implementaciones de estas reformas. Existen entidades con impedimentos legales para compartir la información con otras (como el secreto fiscal si un registro se encuentra bajo la órbita de la autoridad tributaria, o el secreto financiero si el registro lo hace bajo la autoridad de lavado de activos o similar); a la vez que, aún cuando no existan impedimentos legales, el intercambio y cruce de datos en la calidad y estructura necesaria, se presenta como una complicación adicional a tener en cuenta.

Asimismo, en las jurisdicciones federales (como Argentina y México) existe una complejidad mayor al requerir no solamente la coordinación horizontal entre áreas gubernamentales nacionales, sino también con las diversas entidades provinciales/estaduales, responsables de recolectar y almacenar la información declarada por las empresas.

• Capacidades técnicas y recursos humanos

Los conocimientos y perfiles de las personas que integran los equipos de las entidades implementadoras son un desafío adicional a considerar. La transparencia de los beneficiarios finales puede resultar sencilla al considerar estructuras corporativas simples, pero es un fenómeno extremadamente complejo si se consideran las entidades que cotizan en bolsa, empresas públicas, fondos fiduciarios de inversión y el sinfín de instrumentos legales existentes y utilizados con frecuencia por parte empresas que operan transnacionalmente. Contar con equipos técnicos capacitados, y autoridades comprometidas con la temática es vital para reformas efectivas.

• Datos sensibles y seguridad personal

Es común que las personas obligadas a declarar su interés en entidades jurídicas argumenten que ello atenta contra su seguridad personal, viéndose así vulnerables a potenciales casos de inseguridad, secuestros, robos, etc. Si bien al momento de implementar este tipo de reformas se debe armonizar el marco jurídico con el existente en la localidad sobre protección de datos personales, y establecer claramente qué información debe publicarse y cuál permanecer bajo custodia de entidades gubernamentales (de acuerdo con un enfoque basado en riesgos), no hay evidencia de un solo caso de inseguridad o atentado contra la integridad física de un beneficiario final allí donde existen registros abiertos al público. Trabajar junto a los detractores de estas reformas en derribar mitos y presentar evidencia, resulta indispensable para lograr reformas ambiciosas.

Incentivos y concentración empresarial

América Latina y el Caribe es una región extremadamente desigual, con alta concentración de la riqueza en pocas empresas. La transparencia del sector empresarial es entonces vital: éste ejerce poder a través del financiamiento de campañas electorales y partidos políticos, tenencia de medios de comunicación que delinean agendas públicas, explotación de recursos naturales, entre muchos otros. Conocer las personas físicas detrás de las operaciones empresariales, y en qué negocios participan, puede colaborar con la prevención del lavado de dinero, financiamiento del terrorismo y potenciales casos de corrupción, a la vez que colaborar con el efectivo ejercicio de los derechos humanos.

Además, como se mostró recientemente, esta información puede colaborar con una transición energética transparente y responsable. Muchos de los recursos de la región son explotados por empresas multinacionales. La transparencia de los beneficiarios finales permite conocer quiénes controlan las empresas que extraen los recursos, su país de origen, el país al que deben tributar y las reglas a las que someten dicha tributación. Ello brinda información adicional sobre si los términos fiscales de la explotación de los recursos naturales son justos o si deberían ser sujetos a reformas adicionales.

Las actividades extractivas son inversiones de riesgo. Por su naturaleza y por la gran cantidad de recursos empleados en su operación, dichas actividades también son sujetas a severos riesgos de corrupción. Ante el número finito de concesiones y permisos, la transparencia de beneficiarios finales les permite a las empresas tener la certeza de que las reglas son iguales para todos y que el interés de todos los participantes en el mercado es lícito. Asimismo, la transparencia de los beneficiarios finales facilita a las empresas realizar investigaciones de diligencia debida en la identificación de aliados y socios que compartan los riesgos financieros en la explotación de los recursos extractivos.

Es por ello que debe hacerse un trabajo intensivo con el sector privado para comunicar los beneficios que existen en contar con esta información disponible, y cómo la transparencia y buena gobernanza empresarial puede brindar resultados tangibles en materia reputacional, financiera y democrática. El Barómetro de Datos Abiertos muestra cómo LAC es una de las regiones del mundo que se encuentra más atrasada en materia de transparencia de beneficiarios finales, sólo por detrás de Asia. Trabajar codo a codo con el sector privado e identificando sus incentivos para lograr reformas ambiciosas, es clave para el avance de la agenda en la región de forma sistemática.

Oportunidades y próximos pasos

El programa Opening Extractives, implementado por EITI y Open Ownership, es una plataforma global que busca apoyar a gobiernos en implementar reformas de transparencia de beneficiarios finales, a la vez que trabajar junto a usuarios de los datos para analizarlos y agregar valor.

En los próximos años trabajaremos junto a los gobiernos de Chile, Ecuador, Argentina, y otros interesados, para acompañar en sus reformas y promover la transparencia y uso de los datos para un fortalecimiento democrático basado en derechos, transparencia y rendición de cuentas empresarial.