Publicación de los registros centrales de beneficiarios finales

Consideraciones para los implementadores

Los implementadores deben tener en cuenta una serie de consideraciones a la hora de decidir cómo y sobre qué base poner a disposición la información sobre beneficiarios finales. Las más importantes son las siguientes:

1. recopilar los datos en un registro central;
2. posibilitar que los datos sean accesibles y utilizables, sin barreras;
3. establecer una base legal y definir un objetivo amplio para la publicación conforme a las leyes de protección de datos y privacidad;
4. crear un sistema para mitigar posibles daños por la publicación.

Registros centralizados

Una condición previa para que los datos sobre beneficiarios finales se publiquen es que se recopilen y se mantengan en un registro central. Contar con este tipo de registro implica que se puede acceder a los datos a través de una ubicación central en un formato estandarizado. Constituye un requisito previo para que todos los grupos de usuarios utilicen los datos sobre beneficiarios finales de forma eficaz, y elimina algunas de las barreras prácticas y costosas para acceder a esa información y poder analizarla. Los registros centrales son uno de los Principios de Open Ownership (Principios OO) para la divulgación eficaz de los beneficiarios finales, ya que promueven datos confiables y de alta calidad que minimizan los recovecos legales.

El registro central de información sobre beneficiarios finales es uno de los tres enfoques complementarios que el GAFI reconoce como mejor práctica. El análisis de las evaluaciones de los países a cargo del GAFI demuestra claramente la importancia de estos registros para disminuir el riesgo de lavado de dinero: los países que cuentan con un registro central — en contraposición con otros enfoques descentralizados en los que son las empresas y otras instituciones las que disponen de esos datos — obtienen mejores resultados frente al requisito del GAFI de garantizar el acceso oportuno a información adecuada, precisa y actualizada sobre los beneficiarios finales de las empresas. Los registros centrales son tal vez más difíciles de implementar para las jurisdicciones federales, que tal vez necesiten armonizar la legislación sobre los beneficiarios finales en todas las jurisdicciones subnacionales para cumplir con los requisitos del GAFI. La importancia de esto queda demostrada con el ejemplo de Brasil, donde, has taque se introdujo un registro nacional de empresas en 2008, había que ponerse en contacto de forma separada con las Juntas de Comercio de cada uno de los 27 estados de Brasil para saber si tenían información sobre una empresa determinada, cada una de ellas con diferentes requisitos de incorporación.

Las fuerzas del orden en el Reino Unido, donde se introdujo un registro central — y público — en 2016, “en general consideraron que la implementación del registro [...] facilitó y agilizó la obtención de información”. Un estudio del Gobierno británico en 2002 estimó que el ahorro en tiempo para la policía por contar un registro central de beneficiarios finales fue de 30 millones de libras esterlinas al año. Además, el registro facilitó el rastreo y la recuperación de activos robados, por lo que ya proporciona un beneficio neto antes de considerar una serie de otros impactos directos e indirectos en materia de ahorro de costos. Muchos países también centralizaron sus registros de empresas — generalmente a cargo de la divulgación de los beneficiarios finales — para facilitar la actividad comercial.

Las ventajas de un registro central son ampliamente reconocidas. Entre los compromisos recientes más importantes de introducir un registro centralizado de beneficiarios finales que cubra determinadas entidades jurídicas se encuentran los de los Estados Unidos y Canadá. En los Estados Unidos, se incorporaron disposiciones en la Ley de Transparencia Corporativa (CTA), como parte de la Ley de Autorización de Defensa Nacional de 2020. La CTA creará un registro de beneficiarios finales como parte del FinCEN. A nivel estatal, hubo varios regímenes de divulgación, pero EE. UU. optó por un registro central nacional en vista de las preocupaciones en materia de seguridad del país. A diferencia de los Estados Unidos, el registro central de Canadá, anunciado en el presupuesto de 2021, se hará público. Nigeria, si bien tiene un compromiso de más larga data, también está implementando un registro central. Lanzó una primera iteración a principios de 2021, pero aún enfrenta grandes dificultades. En estos países, la puesta en marcha del registro aportará conocimientos sobre la implementación de la transparencia en materia de beneficiarios finales en jurisdicciones grandes y federadas tanto de ingresos altos como bajos.

Accesibilidad y funcionalidad de los datos

Mientras que varios países comenzaron a poner en marcha registros públicos de empresas porque reconocen y procuran obtener los beneficios antes mencionados, muchos han impuesto restricciones al acceso en forma de cobro por los datos (por ejemplo, Ghana), solicitud de inscripción (por ejemplo, Bulgaria) y, en algunos casos, identificación obligatoria (por ejemplo, Alemania), y licencias restrictivas (por ejemplo, Austria). Algunos regímenes también imponen otras barreras de uso, como limitar la búsqueda al nombre o número de la empresa. Estas barreras restringen o limitan el uso de los datos sobre beneficiarios finales para alcanzar los fines políticos deseados.

En especial, el cobro de un arancel por cada solicitud,aunque no sea una suma elevada, impide que los periodistas, los investigadores y las ONG puedan acceder a los datos. Esto invalida los posibles beneficios mencionados, como el de poder llevar a cabo investigaciones rigurosas sobre la delincuencia financiera. Como expresaron Ray Blake y Graham Barrow, investigadores financieros, “[tuvimos que dejar] toda una serie de proyectos de investigación [...] en espera porque no podíamos pagar los aranceles para acceder a los archivos”. En el Reino Unido,el número de solicitudes de búsqueda en el registro se multiplicó por más de 200, pasando de 6 millones en 2014 y 2015 a 1300 millones en 2015 y 2016, tras la eliminación del muro de pago, y a 2100 millones en 2016 y 2017. Si bien esto no resulta necesariamente ventajoso, algunos de los beneficios ya citados — como mejorar la calidad de los datos — dependen del uso de esos datos.

De igual modo, las licencias pueden restringir en gran medida los posibles beneficios de los registros públicos de los beneficiarios finales. Para aprovechar todos los beneficios de los datos públicos sobre beneficiarios finales, los usuarios deberían poder copiar, publicar, distribuir y adaptar la información que es de dominio público de forma gratuita, tanto para fines comerciales como no comerciales. Ha habido una proliferación de licencias personalizadas por parte de los Gobiernos, lo que plantea un gran problema para los usuarios: cada licencia puede tener acuerdos legales específicos, que los usuarios deben entender, y las diferentes licencias pueden tener problemas de compatibilidad. Por consiguiente, se recomienda utilizar licencias conforme a la Definición Abierta, lo que permite que cualquier persona pueda utilizar, modificar y compartir los datos de manera libre y con cualquier propósito, como es el caso de la Licencia de Dedicación de Dominio Público.

En síntesis, los datos deberían estar disponibles deforma estructurada y abierta: accesibles y utilizables, sin barreras como el pago, la identificación, los requisitos de inscripción, la recopilación de datos sobre los usuarios del registro o las licencias restrictivas. Deberían poder buscarse por nombre de la empresa o del beneficiario final. Estos aspectos se describen en los Principios OO.

Table 1.Barriers to beneficial ownership data access and use in the EU

BO data…	Yes (no. of countries)	No (no. of countries)
is licensed under an open licence (for basic information)	8	19
has registration-free access	10	17
is accessible free of charge	11	16
has application programming interface (API) access	12	15
is downloadable in bulk	13	14
is machine readable	18	9
is searchable by both BO and legal entity	5	22

Costos

Por lo general, recuperar o mantener el costo de un registro de beneficiarios finales se utiliza como justificación para cobrar por el acceso a los datos. Esta es solo una de las varias formas de recuperar costos, como los cargos por las presentaciones formales. Si bien no existe un análisis integral de los costos de los registros públicos a nivel mundial, Deloitte llevó a cabo un estudio entre los Estados miembros de la UE sobre los costos de los registros de las empresas y de los datos sobre beneficiarios finales. El estudio llega a la conclusión de que “al comparar los costos y los beneficios de poner a disposición estos conjuntos de datos, surge con claridad que los beneficios para la sociedad y para quienes reutilizan los datos superan con creces los costos que recaen en los titulares de los datos”.

Se calcula que el costo único para crear una interfaz de programación de aplicaciones (IPA) es de unos 50.000 euros. Además, los costos operativos anuales de todos los registros se estimaron entre 3,2 y 16 millones de euros. Dejando por un momento de lado otros beneficios, estas cifras son muy inferiores al posible valor económico de la reutilización de datos señalada con anterioridad. El mayor costo percibido por hacer públicos los datos fue la pérdida de ingresos para los países que ya cobraban por eso. Estos países generan ingresos considerables que son superiores a los costos de funcionamiento de los registros en algunos países de la UE pero que son inferiores al posible valor económico de la reutilización de datos.

Si los implementadores se proponen recuperar los costos directamente a través un registro, una parte importante de esos costos — si no todos — puede recuperarse con el cobro de una módica suma por las presentaciones formales en lugar de cobrar por el uso de los datos, sin perjudicar de forma sustancial la facilidad para desarrollar actividades económicas. El Registro Mercantil del Reino Unido, por ejemplo, “opera sobre la base de la recuperación de costos, y busca cubrir los gastos compensando un año con otro” mediante la aplicación de aranceles. La mayoría de los costos recuperados provienen de los cargos por constitución. Por el contrario, los datos sobre beneficiarios finales son gratuitos en el punto de uso, lo que genera el considerable valor económico de la reutilización de datos antes mencionado. No obstante, el Banco Mundial califica al Reino Unido como uno de los países donde es más fácil hacer negocios.

Uno de los problemas que los implementadores enfrentan es que los beneficios económicos no suelen devengarse en los departamentos que generan los costos sino en otros y, por lo general, el presupuesto gubernamental no está preparado para resolverlo. Por ello, los organismos que asumen los costos suelen imponer cargos en el punto de servicio. Los implementadores deberían tratar de conciliar los costos de los productos de datos con los ingresos mediante procesos presupuestarios internos y acuerdos interdepartamentales claros. El acuerdo debería ser de largo plazo y superar el presupuesto anual para evitar tener que repetirlo cada año.

Determinación de una base legal

La privacidad es ampliamente reconocida como un derecho humano, aunque en la mayoría de los países no es un derecho absoluto. En determinadas circunstancias, puede encontrarse limitada o restringida cuando hacerlo suele ser de interés público, por ejemplo, para ayudar a prevenir, detectar e investigar delitos. Las leyes de protección de datos intentan equilibrar el derecho a la privacidad con los usos legítimos de los datos. En algunos casos, esta legislación puede indicar que un determinado uso de los datos infringe la privacidad pero no la ley, porque las potenciales ventajas para el interés público superan los posibles efectos negativos de perder la privacidad. Ningún régimen de protección de datos impide de manera categórica la publicación de información personal (véase, por ejemplo, Recuadro 11 y Recuadro 12).

Surge entonces la pregunta sobre hasta qué punto la publicación de los datos sobre beneficiarios finales es, concretamente, de interés público. ¿Cuáles son los posibles beneficios adicionales de hacer públicos esos datos?¿ Son esos beneficios proporcionales al posible impacto sobre la privacidad? En la primera sección de este informe, se resumen los posibles beneficios. Aunque la transparencia en materia de beneficiarios finales aún no se aplica en todas las jurisdicciones como para contar con una base sólida de evidencias del impacto positivo a largo plazo — y, como se mencionó, cuestiones como la disuasión son difíciles de medir — se tienen suficientes argumentos para que sea razonable y racional que los responsables de la formulación de políticas actúen con la certeza de que un registro público servirá a los intereses de la ciudadanía.

La preocupación por la privacidad depende mucho del contexto. Por ejemplo, en la UE, los asuntos de privacidad son muy divergentes en los distintos Estados miembros.hEn el Reino Unido, cuando aún era miembro de la UE, se implementó un registro público sin demasiada oposición. En cambio, la oposición fue considerable y, al final, hubo un cese de actividades laborales por la creación de un Registro Nacional de Identidad cerrado y de tarjetas de identidad para los ciudadanos, equivalente a lo que suele aplicar se en muchos países de la UE.

Es importante que cada país evalúe si la publicación es razonable, proporcionada y justificada teniendo en cuenta las salvaguardas nacionales sobre la privacidad y la protección de datos, y si garantiza que las leyes sobre la transparencia en materia de beneficiarios finales incluyen estos aspectos. Como parte de ello, los implementadores deberían definir un objetivo claro para la publicación.

Definición de un objetivo para la publicación

Con el fin de garantizar que los datos sobre beneficiarios finales puedan hacerse públicos en el marco de la legislación sobre protección de datos y privacidad, los implementadores deberían definir un objetivo claro en la base legal para recolectar y procesar los datos al momento de redactar las leyes. En líneas generales, los implementadores han adoptado dos enfoques al respecto: definir una base legal basada en un objetivo específico y limitado (por ejemplo, la lucha contra los delitos financieros) o en un objetivo más amplio de rendición de cuentas e interés público.

La ventaja de definir un objetivo limitado es que facilita lograr un amplio apoyo político a la transparencia en materia de beneficiarios finales. En el caso de la UE, por ejemplo, los registros públicos de beneficiarios finales probablemente no hubieran sido, de otro modo, aceptados por todos los Estados miembros. La desventaja es que restringe su uso también en otras áreas de políticas y obliga a debatir sobre la proporcionalidad y el impacto del objetivo especificado. Al momento de redactar este informe, dos casos judiciales en curso en Luxemburgo que se presentaron ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas contra la publicación de datos personales en los registros de beneficiarios finales en razón del RGPD, desafían a los Gobiernos a demostrar que los posibles beneficios de hacer públicos los registros en la lucha contra el lavado de dinero son proporcionales a los posibles efectos negativos. Hace poco, la solicitud de una medida cautelar en los Países Bajos contra el Estado cita que el acceso público es más importante para combatir la evasión fiscal que la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, pero que este no constituye un objetivo establecido por la Directiva. A pesar de que la solicitud fue rechazada, deja al descubierto un posible problema, ya que, según el RGPD, pueden utilizarse los datos solo para los objetivos determinados. Si bien se trata de un importante principio de protección de datos, es difícil aplicarlo al acceso público de los datos personales si se autoriza cualquier tipo de uso, ya que los fines para los que se utilizan son imposibles de controlar. Del mismo modo, en los debates centrados en la disponibilidad gratuita de los datos públicos sobre beneficiarios finales como datos estructurados con fines económicos, bajo la Directiva sobre la información del sector público de la UE, se suele señalar que aunque los datos ya se publicaron en virtud de la AMLD5, se hizo para un propósito diferente y, por consiguiente, aún se enfrentaría a una considerable oposición política.

En cambio, algunas jurisdicciones se enfocaron en determinar un objetivo amplio en la ley (por ejemplo, el Reino Unido, que era miembro de la UE cuando entró en vigencia el RGPD y lo incorporó a su legislación nacional). Sin embargo, se incluyó el “Procesamiento y acceso público a los documentos oficiales” en una de sus excepciones, citándose que “la divulgación de [...] datos personales ya está consagrada por varias leyes británicas, en particular, por la Ley de Libertad de Información (FOIA) de 2000”. Por este motivo, la publicación de los datos sobre beneficiarios finales está cubierta por la sección 8 de la Ley de Protección de Datos de 2018, que abarca “el procesamiento de datos personales necesario para ejecutar una tarea llevada a cabo para el interés público”, que incluye objetivos como “la administración de justicia” y “una actividad que apoya o estimula el compromiso democrático”. En comparación con la UE, el Reino Unido no tuvo que enfrentar ni el tipo ni la magnitud de las objeciones públicas a la publicación de los datos sobre beneficiarios finales. Además, el Reino Unido pudo hacerlo gracias a su cultura de hacer públicos los datos personales para determinados fines. La ventaja es que, como el objetivo se ha definido, en términos generales, como de interés público, hay poca resistencia a las propuestas de utilizar los datos sobre beneficiarios finales con un objetivo diferente y en una nueva área de políticas, como las adquisiciones. Nigeria — otro Estado regido por el derecho anglosajón que se inspiró en el Reino Unido para gran parte de su legislación sobre la transparencia en materia de beneficiarios finales — ha adoptado un enfoque similar.

Las jurisdicciones podrían plantearse la posibilidad de un objetivo amplio basado en la exigencia de rendición de cuentas. Las que incorporan empresas gozan de ciertos beneficios societarios, como la responsabilidad limitada, por lo tanto, están autorizadas por el Gobierno y por la sociedad en su conjunto. Podría aducirse que tienen que rendir cuentas ante la opinión pública y, por consiguiente, sus actividades comerciales no tienen que ser tan privadas. En la misma línea en la que los Gobiernos divulgan a los beneficiarios finales de los receptores de fondos públicos, podría decirse que muchas — si no todas — las empresas en una economía están sujetas a políticas fiscales que otorgan algún tipo de beneficio impositivo.

Los datos sobre beneficiarios finales pueden aplicarse en diversos objetivos políticos. Las jurisdicciones que desean aprovechar el máximo potencial de estos datos deberían adoptar un enfoque holístico y definir una base legal con un objetivo amplio.

Mitigación de los posibles efectos negativos del acceso público

Es necesario sopesar los posibles beneficios de los datos sobre beneficiarios finales frente a los posibles efectos perjudiciales de reducir la privacidad. Serán diferentes según la jurisdicción, y cada implementador necesitará evaluar cuáles son esos posibles efectos mediante consultas con las partes interesadas. Asimismo, los implementadores tendrán que evaluar cuáles preocupaciones son válidas. Por ejemplo, algunas partes interesadas en Alemania expresaron su preocupación por el fraude de identidad y el secuestro. La investigación demuestra que, si bien los directores de empresas están mucho más en riesgo de ser víctimas de fraude de identidad, el riesgo es más grave cuando la información sobre ellos ya se ha publicado en línea, por ejemplo, en las redes sociales. Con respecto al secuestro, la investigación revela que no hay ejemplos documentados de daños surgidos a partir de la publicación de los datos en registros abiertos. Sin embargo, hasta ahora los registros fueron, en su mayoría, implementados en los países del Norte Global. Es probable que si las reformas de la transparencia en materia de beneficiarios finales se plantean en otros contextos, se enfrentarán a su propio conjunto de posibles daños. Por ejemplo, según la experiencia de OO al brindar apoyo para la implementación en México, existen preocupaciones concretas sobre los riesgos para la seguridad personal (por ejemplo, el secuestro) basadas específicamente en el entorno legal y de seguridad mexicano. Preocupaciones similares también surgieron en los debates de ese país sobre la divulgación de activos de los funcionarios públicos. En otros países en los que OO está brindando su apoyo para la implementación, como Indonesia, las leyes de protección de datos aún están en proceso de elaboración y eso genera incertidumbre. Más allá de las preocupaciones que surjan, los implementadores pueden adoptar una serie de medidas para garantizar que se mitiguen los posibles daños.

Minimización de los datos

Los implementadores deberían seguir el principio de minimización de datos y recopilar solo aquellos que sean adecuados (suficientes para cumplir con los objetivos establecidos de la política), pertinentes (que tengan un vínculo racional con ese objetivo) y limitados a lo necesario (que no excedan ese objetivo). Los regímenes de divulgación no deberían recopilar datos innecesarios, sobre todo aquellos que son sensibles (por ejemplo, el aspecto físico o el origen racial), que, a menudo, también necesitan alcanzar un umbral legal superior para su procesamiento.

Acceso estratificado

Casi todos los países pondrán a disposición del público un subconjunto de datos más pequeño que el destinado a las autoridades. Esto se denomina acceso estratificado. Por ejemplo, es difícil justificar la necesidad de que el público en general vea el número de identificación fiscal de una persona, pero las autoridades tal vez necesiten esta información. Solo deberían publicarse los detalles mínimos, pero suficientes y necesarios, para que la supervisión pública pueda llevarse a cabo. Esto significa que los datos publicados sean los suficientes para poder identificar a dos beneficiarios finales de empresas diferentes cuando se trata de la misma persona, y para poder distinguir entre dos beneficiarios finales cuando son personas diferentes pero, por ejemplo, comparten el mismo nombre. Por lo tanto, en general, se agregan campos de datos abiertos al público, como el mes y el año de nacimiento, la nacionalidad y el país de residencia, Tabla 2.1 y Tabla 2.2 así se ofrece una visión comparativa de los campos de datos disponibles para el público y para las autoridades en dos países europeos.

Table 2.1. The United Kingdom

Information available to the public	Information available to the authorities
Month and year of birth	Full date of birth
Service address and country of residence	Service address and full residential address
Nationality	Nationality
Date BO started	Date BO started
Whether an application has been made for the individual’s information to be protected from public disclosure	Whether an application has been made for the individual’s information to be protected from public disclosure
Nature and extent of interest held (ranges)	Nature and extent of interest held (ranges)

Table 2.2. The Netherlands

Information available to the public	Information available to the authorities
Month and year of birth	Full date, place, and country of birth
Country of residence	Full residential address
Nationality	Nationality
Date BO started	Date BO started
Whether an application has been made for the individual’s information to be protected from public disclosure	Whether an application has been made for the individual’s information to be protected from public disclosure
Nature and extent of interest held (ranges)	Nature and extent of interest held (ranges)
	Citizen service number or foreign tax identification number (TIN)
	Copies of one or more documents confirming the identity of the ultimate beneficial owner (UBO)
	Copies of one or more documents showing the nature and extent of the interest held (i.e. why that person is classified as UBO)

Régimen de protección

Los implementadores pueden también mitigar los posibles efectos negativos derivados de la publicación de datos estableciendo exenciones a la publicación en circunstancias en las que alguien quede expuesto a riesgos desproporcionados. Este es un rasgo compartido por muchos regímenes de transparencia en materia de beneficiarios finales. Debería centrarse en mitigar los riesgos que surgen de la publicación de los datos, es decir, saber que alguien es el beneficiario final de una entidad jurídica determinada. Por ejemplo, una persona puede ser miembro de alguna comunidad religiosa y ser el beneficiario final de una empresa cuyas actividades entran en conflicto con los principios de esa religión. Además, el régimen de protección debería incluir los riesgos derivados de la publicación de cualquiera de los datos personales. Por ejemplo, alguien que ha sido acosado u hostigado tiene un motivo legítimo para que no se publique la combinación de nombre y domicilio residencial. Un régimen de protección debería contar con un sistema de solicitudes que permitiera pedir que se protejan ciertos campos de datos, o todos ellos, antes de publicarse, si se avala con evidencias. Estas solicitudes deberían revisarse de acuerdo con una serie de condiciones estrictamente definidas para evitar que se produzcan importantes recovecos legales en un régimen de divulgación.

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