Publicación de los registros centrales de beneficiarios finales

Grupos de usuarios de datos públicos sobre beneficiarios finales

La publicación de los datos sobre beneficiarios finales permite acceder a una serie de grupos de usuarios que no tienen acceso a los datos en los regímenes con registros no públicos o que solo pueden hacerlo con barreras legales, administrativas o financieras. En líneas generales, pueden clasificarse en los siguientes grupos principales:

1. usuarios del Gobierno, que incluyen las fuerzas del orden y las autoridades competentes pertinentes de otras jurisdicciones, así como también los distintos departamentos dentro del Gobierno que publica;
2. usuarios del sector privado, que incluyen las empresas que son entidades obligadas en virtud de la legislación contra el lavado de dinero (AML), las entidades no obligadas y quienes proporcionan y reutilizan los datos;
3. la sociedad civil, que incluye los periodistas, los investigadores y el público en general.

La siguiente sección describe los posibles beneficios para el interés público resultantes de cada una de las interacciones de estos grupos de usuarios con los datos sobre beneficiarios finales.

Usuarios del Gobierno

Las fuerzas del orden y otras autoridades competentes pertinentes

Si bien las fuerzas del orden y otras autoridades competentes (por ejemplo, las agencias tributarias) suelen tener acceso a los datos nacionales sobre beneficiarios finales en regímenes con registros cerrados, constituyen también un grupo de usuarios clave de los datos públicos sobre beneficiarios finales en otros países. La mayor parte de los delitos financieros abarcan más de una jurisdicción. Los datos sobre la asistencia legal mutua varían, pero diversas evaluaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y las conversaciones que Open Ownership (OO) ha mantenido con las fuerzas del orden indican que suelen ser procesos interminables. Un análisis de los informes de evaluación mutua del GAFI efectuado por Transparencia Internacional (TI) concluyó que “las autoridades competentes informaron tener mayores dificultades para identificar al beneficiario final de una empresa cuando se trata de una empresa extranjera o cuando parte de la estructura de titularidad de una empresa nacional es extranjera. A falta de registros públicos de beneficiarios finales, suelen tener que recurrir a solicitudes largas y complejas de asistencia legal mutua” (véase Recuadro 1), que insumen importantes recursos tanto para presentarlas como para responderlas. Las desventajas jurídicas comparativas entre países también constituyen un problema para el éxito de las solicitudes mediante asistencia legal mutua. Por ejemplo, en el caso de solicitudes entre países regidos por el derecho anglosajón y por el derecho civil, en los que los jueces y abogados pueden no entender el delito o el caso que se está tratando ni la solicitud de información.

Como resultado, han surgido una serie de mecanismos informales de intercambio de información, como el Grupo Egmont. En conversaciones con OO, los agentes de las fuerzas del orden afirmaron que los registros públicos de los beneficiarios finales son un recurso muy valioso y de vital importancia en las investigaciones. Aunque los datos en los registros de los beneficiarios finales pueden no constituir una evidencia válida para presentar ante un tribunal, e incluso si los datos no son 100 % precisos, contar con el nombre de alguien que tiene algún nivel de “responsabilidad real” hacia una empresa es increíblemente útil en las investigaciones transnacionales, expresó un investigador. “Desde la mirada de los organismos de las fuerzas del orden, es necesario disponer de un acceso directo, rápido y fácil a estos registros”, dijo un funcionario especializado de Interpol. “Las solicitudes transfronterizas de policía a policía o la preparación y el procesamiento de solicitudes y cartas judiciales consumen mucho tiempo y recursos”. Además, para que las solicitudes de asistencia legal mutua tengan éxito, a menudo, es necesario aportar algún tipo de evidencia de por qué es necesario acceder a esa información. El acceso directo a los registros permite realizar investigaciones proactivas. A falta de una infraestructura mundial perfecta para compartir los datos sobre beneficiarios finales a nivel internacional, los registros públicos ofrecen un acceso directo, rápido y fácil, no solo para las investigaciones reactivas sino también para las proactivas.

Otros usuarios del Gobierno

Uno de los principales consumidores de datos abiertos que los Gobiernos publican son los propios Gobiernos. Existen ejemplos de demanda y uso de datos de beneficiarios finales por parte de diferentes organismos gubernamentales. El intercambio de datos entre departamentos del Gobierno suele verse obstaculizado por problemas técnicos y legales, y la apertura de los datos es una manera de subsanarlos. El Reino Unido, por ejemplo, propuso incorporar los datos sobre beneficiarios finales en un nuevo sistema de adquisición pública. Sobre la base jurídica de que los datos relacionados con los beneficiarios finales sirven al interés público, existen como datos públicos, lo que permitirá a la autoridad de contratación del Reino Unido utilizar estos datos sin necesidad de establecer una nueva base jurídica y desarrollar mecanismos de intercambio de datos técnicamente complejos. Otros departamentos gubernamentales han manifestado cierta preocupación por el uso indebido de los datos sobre beneficiarios finales. Por ejemplo, en Armenia, las empresas de medios de comunicación han expresado su preocupación respecto de que la divulgación de los beneficiarios finales facilite la injerencia y se utilice para limitar la libertad de prensa. En este caso, el acceso público permitiría la supervisión pública del uso de los datos.

Usuarios del sector privado

Entidades obligadas

En muchos regímenes de divulgación con registros centrales cerrados, las entidades obligadas — como las instituciones financieras y las actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD) (por ejemplo, contadores y abogados) que se rigen por la normativa “Conozca a su cliente” (Know your Customer, KYC) — pueden acceder a los datos sobre beneficiarios finales. Sin embargo, no todos los países incorporan el acceso de las instituciones financieras y las APNFD en los regímenes con registros cerrados, y en los países que sí lo hacen, el acceso a los datos sobre beneficiarios finales sigue siendo muy complicado para las entidades fuera de la jurisdicción. Por consiguiente, hasta que haya un sistema que funcione perfectamente, los registros públicos ofrecen un mejor acceso para las entidades obligadas que los registros cerrados.

Entidades no obligadas

Los datos sobre beneficiarios finales no solo son valiosos para las entidades obligadas, sino también ayudan a cualquier empresa a controlar sus riesgos al determinar con quién está llevando a cabo sus negocios. En 2016, el 91 % de los ejecutivos encuestados coincidieron en que es importante conocer a los beneficiarios finales de la empresa con la que hacen negocios. Una encuesta realizada a los directores de cadenas de suministro reveló que el 84 % señala que el mayor problema lo constituye la falta de visibilidad en toda la cadena, y que “la mayoría de las empresas están virtualmente ciegas frente al 80 % de los datos que son oscuros o no estructurados”. La visibilidad de la cadena de suministro ascendente, que incluye a los beneficiarios finales de las empresas en toda la cadena, es fundamental para disminuir el riesgo financiero y de reputación que suponen, por ejemplo, los bienes falsificados y que facilitan las empresas anónimas. Actualmente, algunas empresas compran esta información, pero suelen manifestar problemas con la cobertura y la calidad de los datos. Además, los costos son muchísimo más altos para las empresas más pequeñas. El acceso a los datos sobre beneficiarios finales permite a todas las empresas obtener la misma información, lo que reduce el costo de la diligencia debida y permite a las empresas disminuir más sus riesgos. Esto genera un contexto de igualdad de condiciones y contribuye a “preservar la confianza en la integridad de las transacciones comerciales y del sistema financiero”, como reconoce la AMLD5 (véase Recuadro 10).

En el ámbito societario, la eliminación de las asimetrías de información entre las grandes empresas que pueden pagar por un mayor acceso a los datos y las empresas más pequeñas que dependen de los datos públicos puede incrementar la competencia en el mercado y fomentar una cultura empresarial de transparencia y confianza. Por consiguiente, no sorprende que un número cada vez mayor de empresas solicite a los Gobiernos que pongan a su disposición la información sobre los beneficiarios finales. Como dijo Chris Robinson, director de Cumplimiento Normativo de la multinacional minera BHP, “los registros públicos de los beneficiarios finales son la mejor herramienta contra la corrupción. [Los registros públicos] son mejores que el hecho de que los Gobiernos retengan esa información. De este modo, se genera un contexto de igualdad de condiciones para las empresas éticas que se comprometen a operar con honestidad y se dificulta que las empresas corruptas sean corruptas. Mejora el contexto de inversión y el nivel de certidumbre cuando se invierte en un país. Como empresa, BHP busca información sobre los beneficiarios finales de las empresas con las que negocia y de sus proveedores. Esto suele ser difícil de verificar, por loque hacer pública la información ofrece más recursos para verificarla. Permite que resulte mucho más fácil para BHP completar la diligencia debida sobre los proveedores”.

La utilización de la información sobre los beneficiarios finales se reconoce cada vez más como la mejor práctica en la gobernanza ambiental y social (ESG). En Davos 2021, el Foro Económico Mundial llegó a la conclusión de que los datos sobre los beneficiarios finales son necesarios para supervisar las actividades de terceros y de proveedores de una empresa, así como aquellas acciones que pudieran perjudicar el medio ambiente o la sociedad. Los principios de la ESG están cobrando mayor importancia en la toma de decisiones a la hora de invertir, incluso cuando las propias empresas no son directamente responsables, “a la luz de las crecientes evidencias, el activismo y la regulación”. Como expresó el jefe de Sostenibilidad de un afirma de inversión mundial, “si te sientes incómodo con tu proceso de producción o tu cadena de suministro, probablemente hay una razón para ello. En tiempos de transparencia radical, presta atención a tus productos, tus prácticas y tu cadena de valor”.

Proveedores y reutilizadores de datos sobre los beneficiarios finales

Los proveedores privados de datos sobre beneficiarios finales solicitan cada vez más a los Gobiernos que hagan públicos los datos sobre beneficiarios finales. Se valen de los registros gubernamentales como principal fuente de obtención de esos datos. Sus servicios incluyen la disposición de los datos en forma estructurada, para lo cual se emplea un formato estandarizado en uno digital y,en general, legible por máquina. Suelen ofrecer los datos depurados y señalan dónde puede haber errores (como entradas inusuales para determinados campos) o cuáles datos están desactualizados. Los servicios más avanzados ofrecen una verificación cruzada de la información con los datos de otros sistemas, los registros gubernamentales y otra información disponible públicamente, lo que incrementa los datos con una costosa investigación de código abierto. En resumen, los proveedores de los beneficiarios finales prestan servicios que, en algunos regímenes de transparencia en materia de beneficiarios finales, hacen los propios Gobiernos: verificar los datos y ponerlos a disposición en un formato estructurado. Debido a que los Gobiernos pueden valerse de fuentes adicionales no públicas para verificar los datos sobre beneficiarios finales, están mejor posiciona dos para corroborar dichos datos. Lamentablemente, muchos Gobiernos ponen barreras para acceder a los datos, que van desde requisitos de identificación e inscripción hasta muros de pago, lo que dificulta a los proveedores la incorporación y el incremento de los datos.

Cuando los Gobiernos permiten que los datos sobre beneficiarios finales verificados sean accesibles al público, el efecto disruptivo del mercado hace que los proveedores de datos sobre beneficiarios finales asciendan en la cadena de valor desde la posición de la prestación de un servicio de depuración de datos. En pocas palabras, cuanto mejores sean los datos estructurados que estas empresas puedan asimilar, podrán destinar más recursos humano sa aspectos más complejos de la investigación de código abierto. Los proveedores de servicios de datos sobre beneficiarios finales cuentan con herramientas cada vez más sofisticadas que agregan un valor aún mayor a esos datos. Por ejemplo, algunos ofrecen una mayor personalización de las ofertas para usuarios específicos dentro del sector privado, fuera de los principales usos reglamentarios, como para los inversores o para los departamentos de sostenibilidad que desean comprender mejor las relaciones de los beneficiarios finales con otras entidades.

Cada vez es más evidente que los datos abiertos de las empresas y de los beneficiarios finales tienen un importante valor económico. Un estudio de PwC muestra que, en Italia, la información sobre la titularidad de las empresas constituye el 10 % del valor económico total del sector de la información en ese país. Y una evaluación de impacto deDeloitte para la Comisión Europea concluyó que “la experiencia de los países más avanzados muestra claramente el aumento exponencial del valor de la información que surgió como consecuencia de una mayor disponibilidad de los datos de las empresas, y no hay motivo para du darde que estos ejemplos anticipados no sea un indicio de loque ocurrirá en todos los demás países.”

Sociedad civil

La sociedad civil, incluidos los denunciantes, los periodistas de investigación, los investigadores y el público en general, constituye un grupo fundamental de usuarios de datos públicos sobre beneficiarios finales. Los actores dela sociedad civil, mediante una combinación de datos de acceso público y otros obtenidos por fugas — como los Papeles de Panamá y del Paraíso, y las Fugas de Luanda —, desempeñan un papel importante a la hora de sacar a la luz casos de corrupción y delitos financieros. Por ejemplo, el Proyecto de Denuncia de la Delincuencia Organizada y la Corrupción (OCCRP) — una plataforma de informes de investigación para una red de centros de medios de comunicación y periodistas independientes a nivel mundial — contribuyó en la imposición de más de 7300 millones de dólares en multas y en la incautación de activos, así como también en más de 500 detenciones, acusaciones y sentencias.

En un mundo hipotético en el que las unidades de investigación financiera (UIF) y otras autoridades competentes contaran con los recursos suficientes, los sistemas de intercambio de información funcionarían a la perfección y los sistemas judiciales siempre serían independientes y eficaces, y prácticamente no habría necesidad de que los periodistas investigaran los delitos financieros. Sin embargo, la realidad está algo alejada de esta idea, como se desprende de las revelaciones periodísticas recientes. Los Archivos FinCEN — denominados así por la Red deEjecución de Delitos Financieros del Departamento del Tesoro de EE. UU. — se publicaron el 20 de septiembre de 2020 y contenían informes filtrados de actividades sospechosas elaborados por los bancos para la UIF delos Estados Unidos. Las filtraciones revelaban deficiencias sustanciales en la actual arquitectura internacional de la lucha contra el lavado de dinero, por ejemplo, las instituciones financieras más importantes participaban continuamente en el movimiento de fondos ilícitos a pesar de las advertencias y las multas, y operaban en lo que un ex alto funcionario del Departamento de Justicia de los EE. UU. y fiscal de delitos financieros dio en llamar “un sistema que es en gran medida inútil”. “Todo el mundo lo está haciendo mal”, concluyó el secretario ejecutivo del GAFI. Algunos sostienen que la lucha contra los delitos financieros debe estar exclusivamente en manos de los Gobiernos. No obstante, dada la situación, si bien los Gobiernos no deberían desligarse de esta responsabilidad central, los registros públicos permiten que la sociedad civil desempeñe un papel fundamental en la investigación y ejerza una supervisión pública de la función gubernamental en materia de lucha contra los delitos financieros.

La evidencia de que incluso las UIF, comparativamente bien provistas de recursos en los países de altos ingresos, no logran prevenir los delitos puede socavar la confianza de los ciudadanos en sus Gobiernos para que cumplan con sus obligaciones, quizás aún más en los países con recursos más modestos. Además, los registros públicos colaboran con los Gobiernos en la rendición de cuentas frente a sus ciudadanos y permiten la supervisión pública no solo de la lucha contra los delitos financieros, sino también de otras funciones clave, como saber quién recibe fondos públicos, contratos y licencias. Las investigaciones indican que, bajo ciertas circunstancias, la transparencia puede traducirse en un mejor desempeño del Gobierno y garantizar mayor responsabilidad y confianza. La rendición de cuentas es un caso de uso primordial para los datos públicos sobre beneficiarios finales. Como se ha mencionado, muchos países están aplicando la transparencia en materia de beneficiarios finales en las adquisiciones públicas; la publicación de información sobre los beneficiarios finales de los receptores de fondos públicos — combinada con los datos abiertos de contratación y gastos — permite a los Gobiernos dar cuenta de cómo gastan el dinero de los contribuyentes, sobre todo en respuestas de emergencia.

Verificación

Algunos opinan que el registro cerrado garantiza una mayor calidad de los datos en comparación con los registros abiertos. Esta premisa omite el hecho de que la calidad de los datos sobre beneficiarios finales depende de mecanismos exhaustivos de verificación. Quien tiene acceso posteriormente es un punto secundario. De hecho, hacer que los registros de beneficiarios finales sean abiertos y público ses también un mecanismo complementario, no intensivo desde el aspecto técnico, para ayudar a verificar esos datos. Hacer públicos los registros permite que el sector privado, la sociedad civil y el público en general comprueben los errores accidentales y las mentiras deliberadas. Las investigaciones proponen que la publicación de los datos puede mejorar su calidad, ya que un mayor uso de los datos aumenta la probabilidad de detectar inconsistencia so posibles irregularidades, siempre y cuando se cuente con mecanismos de denuncia y se tomen medidas al respecto. Los registros no deberían basarse en la publicación de los datos como único medio de verificación, sino que habría que ejercer controles en el momento de la presentación delos datos y también después de ella.

Disuasión

La disuasión es intrínsecamente difícil de medir, por es ono es fácil establecer un vínculo entre la transparencia y la disuasión del uso indebido de las entidades jurídicas. No obstante, algunas evidencias indican que, en determinadas circunstancias, la publicación de datos puede conducir a un cambio de comportamiento. La evidencia anecdótica del Reino Unido también sugiere un efecto disuasorio de la publicación de datos (véase Recuadro 9).

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