Guía de implementación de la transparencia sobre los beneficiarios finales

Comprometerse a crear un registro de beneficiarios reales

Compromiso con la transparencia sobre los beneficiarios finales

Cada vez son más los países que se comprometen con la transparencia sobre los beneficiarios finales, incluso a través de los Planes de Acción Nacionales de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP); reúnen el requisito sobre los beneficiarios finales del Estándar de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI); cumplen con las condiciones de los préstamos de emergencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) y, en Europa, a través de la implementación de las Directivas contra el Lavado de Dinero de la Unión Europea.

Un compromiso público eficaz con la transparencia sobre los beneficiarios finales debería reunir los siguientes requisitos:

• Ser ambicioso, específico y alcanzable.
• Articular los objetivos políticos y los beneficios previstos para el país.
• Reforzarse mutuamente con las normas internacionales pertinentes, como el Estándar EITI y los Principios OO.
• Aprovechar el contexto actual (por ejemplo, si ya existe un registro no público, comprometerse con ponerlo a disposición del público como datos abiertos).
• Identificar los organismos que participarán en la implementación y nombrar un organismo principal.
• Desarrollarse junto con las partes interesadas, entre ellas, los usuarios de datos y los encargados de formular políticas.

Aplicación práctica del compromiso

Antes de embarcarse en las reformas legales y técnicas detalladas para cumplir con los compromisos mencionadas y crear un registro público, existen algunos puntos generales que deben tenerse en cuenta, a saber:

1. Secuenciar la introducción delos requisitos de divulgación

Si bien el objetivo final de la legislación en materia de beneficiarios finales debería ser, en teoría, lograr el Principio OO del alcance integral de todas las entidades jurídicas pertinentes y las personas físicas, los distintos países han adaptado varios enfoques de introducción de los requisitos para que las empresas divulguen su información sobre los beneficiarios finales. Un enfoque adoptado, por ejemplo en Ucrania y el Reino Unido, es introducir los requisitos sobre las empresas que operan en toda la economía, de manera simultánea. La divulgación de los datos sobre los beneficiarios finales de todas las entidades jurídicas en una determinada jurisdicción tiene la mayor utilidad para la más amplia variedad de aplicaciones en materia de políticas. La alternativa es escalonar la implementación y centrarse, en primer lugar, en un sector y luego extender los requisitos para cubrir otras partes de la economía (un enfoque empleado, por ejemplo, en Armenia y Nigeria). Esta segunda opción tiende a ser la elegida en contextos donde la introducción escalonada permite a los implementadores aprovechar la voluntad política de realizar una reforma en favor de la transparencia en un área de la actividad económica asociada con un riesgo más alto de corrupción. Las jurisdicciones con millones de empresas registradas pueden, por ejemplo, optar en un principio por implementar un régimen de divulgación sectorial (p.ej. para las industrias extractivas o las empresas involucradas en la contratación pública) como un programa piloto que pondrá a prueba sus sistemas y procesos empresariales antes de una implementación en toda la economía.

2. Identificar un organismo principal para supervisar la implementación

Crear y publicar información sobre los beneficiarios finales de acuerdo con el Principio OO de tener un registro central suele involucrar a distintos organismos gubernamentales, como los Ministerios de Economía, Justicia y del Interior, junto con el registrador de empresas y otros. Esto puede dar lugar a mandatos y áreas de responsabilidad que compitan entre sí, superpuestos y contradictorios, a menos que se gestione cuidadosamente. Para superar el desafío de la superposición de las funciones, las responsabilidades y la coordinación interinstitucional, una buena práctica es asignar la responsabilidad general de la coordinación y la ejecución de la implementación a una institución principal. [3] Seleccionar a la institución más apropiada para esta tarea dependerá de la composición particular de los organismos dentro de una jurisdicción, así como de los objetivos políticos que los países deseen lograr con las reformas en materia de transparencia sobre los beneficiarios finales. Por lo general, las jurisdicciones buscan publicar los datos sobre los beneficiarios finales por diversos objetivos políticos, pero, en términos generales, donde los países han intentado crear registros de los beneficiarios finales como medio de tomar medidas contra la evasión fiscal, han ubicado la tarea del registrador dentro del ámbito de competencias de las autoridades fiscales. Donde la transparencia empresarial y la promoción de las inversiones es el objetivo principal, es posible que sea más adecuado un organismo de registro de empresas o el Ministerio de Economía. Por otra parte, en el caso de los países que están interesados, sobre todo, en mejorar los métodos contra el lavado de dinero y abordar los riesgos de corrupción, entonces, la responsabilidad de la reforma sobre los beneficiarios finales podría recaer en los Ministerios de Justicia o del Interior, o en una unidad de inteligencia financiera (UIF). Otras consideraciones que pueden influir en esta decisión incluyen la evaluación de qué organismo tiene la suficiente experiencia digital y los conocimientos de la reforma de los procesos empresariales, los presupuestos o la influencia política nacional para supervisar un proceso de reforma exitoso. Independientemente del organismo que se designe para llevar adelante las reformas, debería consultarse e involucrarse a otros departamentos pertinentes para ayudar a garantizar que el marco jurídico responda a las diversas necesidades políticas y de datos en los distintos sectores del Gobierno.

3. Consultar sobre las reformas de los beneficiarios finales

No solo el marco jurídico puede beneficiarse de la amplia consulta. Cada etapa de las reformas descritas en esta guía de implementación debería involucrar al mayor número posible de partes interesadas y potenciales grupos de usuarios, entre ellos, los funcionarios gubernamentales, la ciudadanía y las empresas. Si se implementan como corresponde, los datos e información optimizada ayudarán a los funcionarios gubernamentales, los empresarios, la sociedad civil, el mundo académico y las fuerzas del orden a alcanzar con más facilidad sus distintos objetivos al responder a las necesidades de sus usuarios. Sin embargo, si se obtiene información importante incorrecta, esto puede aumentar la burocracia, reducir el impacto e incrementar los costos. Las consultas con los grupos interesa dos durante el proceso de implementación es una parte importante de cualquier recorrido para lograr la transparencia sobre los beneficiarios finales. Sin estas consultas, el sistema de recopilación y publicación de datos podría no funcionar bien entre las personas y los grupos afectados. Al mismo tiempo, si se destacan la mayor eficiencia del mercado y las ventajas de la debida diligencia que la reforma de los beneficiarios finales ofrece a todas las empresas, se pueden aumentar los tipos de partes interesadas consultadas. A medida que se lleva a cabo la reforma, esto también puede ayudar a crear las bases para la utilización adecuada de los datos que pueden generar un impacto sostenible.

4. Financiar el registro

Algunos regímenes de divulgación han optado por cobrar un arancel para acceder al registro con el fin de recuperar los gastos de implementación y funcionamiento. En diversos estudios, se han destacado el posible valor económico de los datos sobre los beneficiarios finales (véase el cuadro de texto). Este valor depende de la reutilización de los datos, y los aranceles constituyen una barrera para esto. Restringir el acceso a través de la imposición de un muro de pago reduce los posibles beneficios al limitar la cantidad de usuarios que consultan los datos. [4] Además, se suma a la complejidad técnica de la implementación (por ejemplo, debido a la necesidad de crear mecanismos seguros de tramitación de pagos).

Notas al pie

[3] Catherine Greene y otros, "Catalysing transformative change in beneficial ownership transparency", EITI y OO, agosto de 2020, https://www.openownership.org/en/publications/catalysing-transformative-change-in-beneficial-ownership-transparency/.

[4] Tales cambios fueron inversos en el Reino Unido, donde las búsquedas en el Registro Mercantil (Companies House) aumentaron de 6 millones en 2014-2015 a 1300 millones en 2015-2016, tras la remoción de un muro de pago en sus datos sobre los beneficiarios legales (antes del establecimiento del registro Personas con control significativo [PSC] del Reino Unido). Véase: Nienke Palstra, "10 Lessons From the UL’s Public Register of the Real Owners of Companies", blog de Global Witness, 23 de octubre de 2017, https://www.globalwitness.org/en-gb/blog/10-lessons-uks-public-register-real-owners-companies/.

[5] "Valuing the User Benefits of Companies House Data", Registro Mercantil del Reino Unido y Departamento de Empresas, Energía y Estrategia Industrial, septiembre de 2019, 4, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/833764/valuing-benefits-companies-house-data-policy-summary.pdf.

[6] Ibid, 16.

[7] Ibid, 5.

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