Guide de mise en œuvre de la transparence de la propriété effective

S'engager à créer un registre des bénéficiaires effectifs

Engagement pour une transparence de la propriété effective

De plus en plus de pays aux quatre coins du globe s’engagent pour une transparence de la propriété effective, y compris en utilisant les plans d’action nationaux d’OpenGovernment Partnership (OGP), en satisfaisant aux exigences en matière de propriété effective de la norme de l’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (ITIE), en se conformant aux exigences relatives au financement d’urgence du Fonds monétaire international (FMI) et, en Europe, en appliquant les directives de l’Union européenne visant à lutter contre le blanchiment d’argent.

Un engagement public efficace envers la transparence de la propriété effective doit :

• être ambitieux, spécifique et réalisable ;
• exprimer clairement les objectifs politiques et les avantages attendus pour le pays concerné ;
• se renforcer mutuellement avec les normes internationales pertinentes, comme la Norme EITI et les Principes OO ;
• s’appuyer sur le contexte actuel (par exemple, si un registre non public existe déjà, en s’engageant à le mettre à disposition sous forme de données ouvertes) ;
• identifier les agences qui seront impliquées dans la mise en œuvre et nommer l’agence de référence ;
• être pris avec l’aide des parties prenantes pertinentes, notamment les utilisateurs des données et les responsables politiques.

Concrétisation de l’engagement

Avant de lancer des réformes juridiques et techniques spécifiques en vue de concrétiser les engagements susmentionnés et de créer un registre public, plusieurs points généraux doivent être envisagés, notamment les suivants.

1. Enchaînement des opérations permettant de présenter les obligations de divulgation

Bien que le but ultime de la législation sur la propriété effective devrait être, dans l’idéal, d’appliquer les Principes OO selon lesquels il faut couvrir l’ensemble des personnes physiques et des entités juridiques pertinentes, plusieurs pays ont adopté différentes approches d’application des exigences incitant les entreprises à divulguer leurs informations relatives aux bénéficiaires effectifs. Une approche, adoptée notamment en Ukraine et au Royaume-Uni, consiste à appliquer les exigences de transparence de manière simultanée à l’ensemble des entreprises établies sur le territoire national. La divulgation des données relatives aux bénéficiaires effectifs de toutes les entités juridiques au sein d’un pays donné est la mesure la plus efficace pour atteindre le plus vaste éventail d’applications politiques. L’alternative consiste à échelonner la mise en œuvre en se concentrant tout d’abord sur un secteur, puis en élargissant les exigences de divulgation à d’autres segments de l’économie (une approche utilisée en Arménie et au Nigeria notamment). Cette seconde option est privilégiée dans les contextes où une mise en œuvre échelonnée permet aux exécutants d’exploiter la volonté politique en faveur d’une réforme de la transparence dans un secteur de l’activité économique exposé à des risques de corruption plus importants. Les juridictions comprenant des millions d’entreprises immatriculées peuvent, par exemple, choisir en premier lieu de mettre en œuvre un régime de divulgation au sein d’un seul secteur (par exemple, dans les industries extractives ou les entreprises candidatant à des marchés publics) dans le cadre d’un programme pilote qui testera leurs processus opérationnels et leurs systèmes avant de l’élargir à l’ensemble de l’économie.

2. Identification d’une agence de référence chargée de la supervision de la mise en œuvre

La création et la publication des informations relatives aux bénéficiaires effectifs selon le Principe OO d’un registre central impliquent, en règle générale, différentes agences gouvernementales, notamment les ministères de l’Economie et des Finances, de la Justice et de l’Intérieur, aux côtés du responsable des enregistrements au sein des entreprises, entre autres. En l’absence d’une gestion minutieuse, cette situation peut engendrer des mandats et des domaines de responsabilité concurrentiels, en conflit ou qui se chevauchent. Pour relever le défi du chevauchement des fonctions, des responsabilités et de la coordination entre les agences, la bonne pratique consiste à conférer la responsabilité globale de la coordination et de la mise en œuvre à une institution de référence. [3] La sélection de l’institution capable de remplir ce rôle au mieux dépend de la composition spécifique des agences implantées au sein d’une juridiction, mais aussi des objectifs politiques précis que les pays souhaitent atteindre grâce aux réformes de la transparence de la propriété effective. Souvent, les juridictions souhaitent publier les données relatives aux bénéficiaires effectifs pour atteindre plusieurs objectifs politiques. Toutefois, plus largement, lorsque les pays ont cherché à créer des registres des bénéficiaires effectifs en vue de lutter avec fermeté contre la fraude fiscale, ils ont fait en sorte que ces registres fassent partie des attributions des autorités fiscales. Si l’objectif principal est la promotion d’investissements et la transparence des entreprises, il peut être plus approprié de faire appel à une agence spécialisée dans les registres d’entreprise ou bien au ministère de l’Economie et des Finances. En revanche, dans les pays principalement intéressés par l’amélioration des approches de lutte contre le blanchiment d’argent et l’élimination des risques de corruption, la responsabilité de la réforme de la propriété effective peut être attribuée au ministère de la Justice ou de l’Intérieur ou encore à une cellule de renseignement financier. D’autres éléments peuvent influer sur cette décision, notamment déterminer si l’agence dispose des connaissances et expertises numériques concernant la réforme des processus opérationnels, les budgets ou l’influence politique à l’échelle nationale qui sont nécessaires pour superviser avec succès un processus de réforme. Indépendamment de l’agence désignée pour mener les réformes, d’autres services pertinents doivent être consultés et impliqués afin de s’assurer que le cadre légal satisfait aux diverses exigences politiques et relatives aux données au sein des différents acteurs gouvernementaux.

3. Consultation au sujet des réformes de la transparence de la propriété effective

Ce cadre juridique n’est pas le seul à pouvoir bénéficier d’une vaste consultation. Chaque étape de la réforme décrite dans ce guide de mise en œuvre doit impliquer autant de parties prenantes pertinentes et de groupes d’utilisateurs éventuels que possible, y compris des représentants gouvernementaux, des citoyens et des entreprises. Si la mise en œuvre est efficace, les informations et les données rationalisées aideront les représentants gouvernementaux, les entrepreneurs, les responsables de la société civile, les universitaires et les autorités à atteindre plus facilement leurs différents objectifs en satisfaisant aux exigences de leurs utilisateurs. Cependant, toute défaillance d’un élément fondamental peut augmenter les coûts et la bureaucratie tout en limitant l’impact. La consultation des groupes de parties prenantes tout au long du processus de mise en œuvre est une étape importante du parcours de réforme de la transparence de la propriété effective. Sans elle, le système de collecte et de publication peut s’avérer défaillant au sein des groupes et des populations impactées. En parallèle, il est possible d’élargir l’éventail des parties prenantes consultées en mettant en avant l’efficacité plus vaste du marché et les avantages des vérifications préalables dont les entreprises peuvent bénéficier grâce à la réforme de la propriété effective. Au fur et à mesure de ce processus, cela peut permettre de poser les bases pour des données bien utilisées capables d’avoir un impact durable.

4. Financement du registre

Certains régimes de divulgation ont opté pour un accès payant au registre afin d’amortir les coûts de mise en œuvre et d’exécution. Plusieurs études ont souligné la valeur économique potentielle des données relatives aux bénéficiaires effectifs (voir l’encadré ci-dessous). Cette valeur dépend de la réutilisation des données, pour laquelle les frais constituent un obstacle. Une limitation de l’accès en imposant des frais obligatoires diminue les avantages éventuels en restreignant le nombre d’utilisateurs qui consultent les données. [4] En outre, la mise en œuvre s’accompagne d’une complexité technique (par exemple, à cause de la nécessité de créer des outils sécurisés de gestion des paiements).

Notes de bas de page

[3] Catherine Greene et al., « Catalysing transformative change in beneficial ownership transparency », ITIE et OO, août 2020, https://www.openownership.org/en/publications/catalysing-transformative-change-in-beneficial-ownership-transparency.

[4] De tels bouleversements ont été observés dans l’autre sens. Par exemple, au Royaume-Uni, le nombre de recherches dans le registre de la Companies House est passé de 6 millions en 2014-2015 à 1,3 milliard en 2015-2016, après la suppression des frais obligatoires pour accéder aux données sur la propriété légale (avant la création du registre britannique sur les personnes ayant un contrôle substantiel). Voir Nienke Palstra, « 10 Lessons From the UL’s Public Register of the Real Owners of Companies », Global Witness Blog, 23 octobre 2017, https://www.globalwitness.org/en-gb/blog/10-lessons-uks-public-register-real-owners-companies/.

[5] « Valuing the User Benefits of Companies House Data », Companies House and the Department for Business, Energy and Industrial Strategy, septembre 2019, 4, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/833764/valuing-benefits-companies-house-data-policy-summary.pdf.

[6] Ibid, 16.

[7] Ibid, 5.

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