Sénégal : orientation et évaluation

  • Publication date: 10 November 2022
  • Authors: Michael Barron, Moussa Gueye, Favour Ime, Tim Law
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La propriété effective au Sénégal : état des lieux

Vous trouverez ci-dessous une brève analyse de la manière dont le régime de divulgation du Sénégal peut être comparé aux neuf thèmes des principes OO.

Premier principe

Définition précise

Principe

  • La propriété effective doit être définie de manière claire et précise par la loi, avec des seuils suffisamment bas pour garantir la divulgation de toutes les modalités de propriété et de contrôle.

Éléments du principe

  • Une définition robuste de la propriété effective doit préciser que seule une personne physique peut être qualifiée de bénéficiaire effectif. Une telle définition doit couvrir expressément la propriété et le contrôle directs et indirects.
  • Une définition unique et unifiée servant de référence aux autres réglementations doit être posée dans une législation principale et s’appliquer en toutes circonstances.
  • Étant donné que la propriété et le contrôle indirects peuvent prendre de nombreuses formes, la définition doit inclure une liste non exhaustive d’exemples, mais aussi une clause très générale afin de prévenir toute faille éventuelle.
  • La définition doit également prévoir un seuil suffisamment bas pour englober toute propriété ou tout contrôle significatif, mais pas trop bas pour ne pas créer une charge administrative et de conformité excessive.
  • Elle devrait également préciser que les intermédiaires, les prête-noms, les agents et autres personnes similaires ne sont pas des bénéficiaires effectifs.

Évaluation

Le rapport d’évaluation mutuelle (REM) du Sénégal publié par le GIABA en mai 2018 notait que le terme « bénéficiaire effectif » n’apparaissait pas dans le droit sénégalais et que cette absence de définition faisait obstacle à l’accès aux informations sur la propriété effective. Selon le REM, « Le droit sénégalais actuel ignore le vocable de ‘bénéficiaire effectif’, de sorte qu’il n’existe pas de mécanisme de collecte desdites informations. [Par conséquent] la disponibilité des informations sur les bénéficiaires effectifs des sociétés à un endroit désigné dans le pays ainsi que la possibilité d’obtention de ces informations en temps opportun par une autorité compétente n’ont pas été communiquées par le Sénégal. » [15]

Trois mois auparavant, en février 2018, le Sénégal a toutefois transposé la directive 02/2015 de l’UEMOA relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et à la lutte contre le financement du terrorisme dans sondroit interne avec la Loi 2018-03. Cette directive (et donc le droit sénégalais) comportait bien une définition de la propriété effective dès cette date. Les études à l’origine de la déclaration du REM ont très certainement été menées fin 2017 avant la transposition de la directive. En outre, le 19 mars 2020, le gouvernement a promulgué le DP 2020-791 relatif à l’enregistrement de la propriété effective et a modifié le Code général des impôts dans la Loi de finances de juillet 2021. Le décret comme la loi de finances contiennent des définitions différentes du bénéficiaire effectif.

Le Sénégal dispose donc actuellement de trois définitions de la propriété effective inscrites dans la loi. Deux définitions sont énoncées dans la loi : la Loi 2018-03 et la Loi de finances 2021, tandis que la troisième figure dans un décret présidentiel, le DP 2020-791.

Les trois définitions ont plusieurs éléments importants en commun. Elles précisent notamment qu’un bénéficiaire effectif est une personne physique et font référence à la propriété et au contrôle directs et indirects. Elles s’appuient également sur une approche en cascade pour identifier les bénéficiaires effectifs. La définition du contrôle a vocation à englober toute forme de contrôle. Les définitions précisent également que les prête-noms ne peuvent être considérés comme des bénéficiaires effectifs.

La définition qui figure dans le DP 2020-791 fixe un seuil de 2 %, tandis que pour la Loi 2018-03 et la Loi de finances 2021 ce seuil est de 25 %, mais cette dernière prévoit une exception pour les industries extractives en conservant le seuil de 2 %. La Loi 2018-03 propose également une définition des PPE, qui comprend les fonctionnaires nationaux et étrangers, les catégories pertinentes d’agents, les membres de leur famille et leurs proches associés, ainsi que d’autres personnes considérées comme des PPE par une autorité compétente. Le DP 2020-791 fait référence à cette définition. La Loi de finances 2021 fait à son tour référence au DP 2020-791. Pour une meilleure compréhension, les trois définitions sont présentées dans le Tableau 1 ci-dessous.

Tableau 1. Examen des définitions de la propriété effective au Sénégal

Éléments de la définition Définition selon la Loi 2018-03 Définition selon le DP 2020-791 Définition selon la Loi sur les finances 2021
Personne physique Oui Oui Oui
Participations de propriété et de contrôle Oui Oui Oui
Intérêts indirects et directs Oui Oui Oui
Seuil de divulgation 25 % 2 % 25 %
Formes des participations économiques ou de contrôle Fait référence au contrôle « par tout autre moyen » et comprend une liste non exhaustive d’exemples, dont les droits de vote, le contrôle de la direction ou du conseil d’administration. Fait référence au contrôle « par d’autres moyens » et donne des exemples incluant les droits de vote, le contrôle de la direction ou du conseil d’administration. Fait référence au contrôle « par tout autre moyen » et comprend une liste non exhaustive d’exemples, dont les droits de vote, le contrôle de la direction ou du conseil d’administration.
Mécanismes de détention de participation Comprend le capital social, les droits de vote, le contrôle de la direction, du conseil d’administration. Comprend le capital social, les droits de vote, le contrôle de la direction, du conseil d’administration. Comprend le capital social, les droits de vote, le contrôle de la direction, du conseil d’administration.

Recommandations

  • Le gouvernement devrait adopter une définition unique et unifiée des bénéficiaires effectifs pouvant être utilisée à toutes fins utiles dans le pays. Cette définition devrait être basée sur celle de la Loi 2018-03, qui est plus détaillée que les définitions du DP 2020-791 et de la Loi de finances 2021, et qui est déjà fixée dans loi. La définition unique et unifiée devrait également prendre en compte les recommandations pertinentes qui figurent dans ce rapport.
  • La définition unique et unifiée devrait fixer un seuil général inférieur à 25 % mais supérieur à 2 % afin de s’aligner sur les bonnes pratiques internationales émergentes qui tendent vers des seuils plus bas. Un seuil bas devrait être appliqué dans les cas où le bénéficiaire effectif est une PPE. Un seuil de 2 % entraînerait probablement une charge administrative et de conformité excessive s’il était appliqué à l’ensemble de l’économie. La propriété effective devrait être divulguée lorsque le contrôle global d’un individu sur une société, ou les bénéfices économiques qu’il en retire, atteignent ou dépassent 5 %. Le gouvernement devrait privilégier une approche fondée sur le risque pour fixer ce seuil. Il peut s’agir de fixer des seuils variés pour les bénéficiaires effectifs de différents secteurs économiques (par exemple, un seuil plus bas pour le secteur extractif) et pour différents types de bénéficiaires effectifs (par exemple, les PPE). Cette pratique a déjà été adoptée au Ghana et en Arménie.

Deuxième principe

Couverture complète

Principe

  • Les données doivent couvrir tous les types pertinents de personnes morales et physiques.

Éléments du principe

  • Tous les types d’entités et de constructions juridiques via lesquelles une propriété ou un contrôle peut être exercé(e) (notamment, les entreprises publiques et les entreprises cotées en bourse), ainsi que tous les types de bénéficiaires effectifs (notamment les non-résidents) doivent figurer dans les déclarations, sauf dispense raisonnable.
  • Toute dispense de l’obligation de déclaration complète doit être clairement définie et justifiée, puis constamment réévaluée.

Évaluation

Un régime de déclaration des bénéficiaires effectifs doit couvrir tous les types d’entités juridiques qui opèrent dans un pays, y compris les entités étrangères et les filiales d’entités à capitaux étrangers ; notamment, les sociétés à responsabilité limitée, les sociétés par actions, les partenariats, les coopératives et les entités sans but lucratif. Le nombre de dispenses devrait être limité au minimum et un système permettant de les justifier et de les réexaminer périodiquement devrait être mis en place. Il pourrait également être nécessaire de fixer des exigences de déclaration spécifiques pour certains types d’entités qui se prêtent difficilement à la déclaration des personnes physiques en tant que bénéficiaires effectifs, par exemple les sociétés cotées en bourse et les entreprises publiques.

L’économie sénégalaise attire des investissements provenant d’un large éventail de pays et de types de structures commerciales, notamment des sociétés privées, des sociétés cotées en bourse et des entreprises publiques. Par conséquent, il est probable que les types et la complexité des structures de propriété et de contrôle des entreprises opérant dans le pays seront très variés. Ces structures peuvent inclure des entités juridiques qui ne sont pas actuellement reconnues par le droit sénégalais, par exemple les fiducies. Néanmoins, toutes les définitions de la propriété effective actuellement en vigueur contiennent une clause très générale qui inclut a priori toute forme d’entité juridique, y compris les entités à capitaux étrangers.

Le seul système opérationnel de collecte et de déclaration publique de la propriété effective est celui qui est fixé par le DP 2020-791 pour le secteur extractif. Il ne couvre que les entreprises qui entrent dans le champ d’application de l’ITIE, c’est-à-dire celles qui postulent ou détiennent des licences pour l’exploration ou l’extraction de pétrole, de gaz et de minéraux. À la suite de la promulgation de ce décret, la SN-ITIE a publié les informations relatives à la propriété effective du secteur extractif dans son rapport pour l’exercice 2019, publié en décembre 2020, et dans le rapport pour l’exercice 2020, publié en décembre 2021. [16]

Le Tableau 2 présente un résumé du niveau de couverture dans les deux rapports. Pour le rapport de l’exercice 2020, 13 des entreprises ont été reclassées comme sociétés cotées en bourse. Pour ces entreprises, sont indiqués le pourcentage d’actions cotées en bourse et un lien vers la page Internet du marché boursier concerné. Dans les deux rapports, les informations relatives à la propriété effective sont jointes au rapport à l’annexe 3.

Tableau 2. Synthèse de la collecte et de la conformité des informations sur la propriété effective, 2019 et 2020

Niveau de couverture et de conformité 2019 2020
Entreprises qui ont transmis des informations complètes sur les bénéficiaires effectifs 16 7
Entreprises qui ont transmis des informations incomplètes sur les bénéficiaires effectifs 1 1
Entreprises qui n’ont transmis aucune information sur les bénéficiaires effectifs 7 3
Entreprises publiques 2 2
Sociétés cotées 0 13
Total 26 26

Source : SN-ITIE, rapports ITIE 2019 et 2020

Il est intéressant de noter que les lignes des « entreprises publiques » et des « entreprises cotées » dans le tableau ci-dessus sont décrites dans les rapports ITIE comme des « entreprises qui ne sont pas tenues de déclarer des informations sur les bénéficiaires effectifs en dernière analyse ». [17] Bien que la définition de la propriété effective utilisée au Sénégal soit muette sur les sociétés cotées, celles-ci semblent être considérées comme dispensées de déclaration. Le formulaire de collecte de données du gouvernement comporte en revanche des champs relatifs aux sociétés cotées en bourse mais pas aux entreprises publiques.

Lors de l’atelier des parties prenantes d’Opening Extractives du 9 juin 2022, le représentant du RCCM a indiqué que les informations relatives à 118 bénéficiaires effectifs de sociétés extractives avaient été transmises. Cependant, on ne connaît pas le nombre exact d’entreprises concernées par cette obligation de déclaration.

Recommandations

  • Le Sénégal doit mettre en place une législation spécifique et autonome afin de créer et tenir à jour un système de déclaration des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie qui réponde aux principes de la propriété ouverte et soit conforme aux bonnes pratiques internationales.
  • Le gouvernement doit mettre en place un groupe de travail multidisciplinaire, sous la responsabilité du ministère de la Justice et présidé par un haut fonctionnaire ou un ministre, afin d’élaborer un système de déclaration de la propriété effective, de conseiller le gouvernement, de rédiger la législation nécessaire, de mobiliser les parties prenantes et d’inscrire le projet de loi dans le système législatif. Ce groupe de travail doit comprendre des représentants de l’administration fiscale, des ministères des Mines, du Pétrole et du Gaz et de tout autre organisme gouvernemental concerné.
  • La SN-ITIE devrait clarifier les exigences de déclaration pour les entreprises publiques et les sociétés dont les actions sont cotées en bourse et fournir des directives complémentaires. Les dispenses éventuelles ne devraient être appliquées que si le marché boursier impose des exigences de divulgation des bénéficiaires effectifs suffisantes, c’est-à-dire des exigences de divulgation concernant l’acquisition et la cession de participations importantes et de droits de vote. [18]

Troisième principe

Suffisamment de détails

Principe

  • Les déclarations des bénéficiaires effectifs doivent collecter suffisamment de détails pour que les utilisateurs puissent comprendre et utiliser les données.

Éléments du principe

  • Il convient de collecter des informations sur le bénéficiaire effectif, l’entreprise déclarante et les moyens de détention de propriété ou de contrôle.
  • Les informations doivent être collectées par le biais de formulaires en ligne comportant des instructions claires, afin de faciliter le respect des exigences en la matière.
  • Les informations collectées doivent se limiter au strict nécessaire pour atteindre l’objectif politique.
  • Si la propriété effective est détenue indirectement par plusieurs entités ou constructions juridiques, ou si une propriété ou un contrôle est exercé de manière officielle ou non par une autre personne physique, des informations suffisantes doivent être collectées pour comprendre l’ensemble de la chaîne de propriété.

Évaluation

Ce principe recommande que les informations recueillies sur la propriété effective soient suffisantes pour identifier spécifiquement chaque bénéficiaire effectif, la société déclarante et la nature et l’étendue de leur propriété ou de leur contrôle sur cette société. Ces informations doivent inclure le pourcentage exact de la propriété ou du contrôle et apporter des précisions sur les niveaux intermédiaires de propriété ou de contrôle, le cas échéant. Par exemple, la quatrième directive anti-blanchiment de l’UE dispose que les informations suivantes doivent être disponibles pour chaque bénéficiaire effectif :

  • Nom
  • Mois et année de naissance
  • Nationalité
  • Pays de résidence
  • Nature du contrôle
  • Pourcentage de participation

L’Exigence 2.5 de la Norme ITIE 2019 relative à la propriété effective dispose que les informations sur l’identité du propriétaire effectif doivent inclure le nom du propriétaire effectif, sa nationalité et son pays de résidence, ainsi que l’identification de toute PPE. Il est également recommandé de divulguer le numéro d’identité national, la date de naissance, l’adresse de résidence ou de service et les moyens de contact.

Le système de déclaration des bénéficiaires effectifs dans l’industrie extractive au Sénégal collecte et met à disposition les informations suivantes sur chaque bénéficiaire effectif : [19]

  • Nom complet
  • Date de naissance
  • Numéro de carte d’identité nationale (pour les citoyens sénégalais)
  • Nationalité
  • Pays de résidence
  • Adresse
  • Niveau de propriété
  • Statut PPE

Ces données sont fournies dans les rapports annuels de la SN-ITIE et indiquent clairement quelle société communique les informations sur les bénéficiaires effectifs. Les détails donnés sont suffisants pour identifier spécifiquement chaque bénéficiaire effectif en particulier. Cependant, actuellement aucune information collectée ou rapportée ne précise les structures intermédiaires de propriété et de contrôle.

Comme évoqué ci-dessus, la Loi de finances 2021 ne donne aucune indication sur les détails à collecter sur chaque bénéficiaire effectif permettant de les identifier. Par conséquent, il reste à savoir si des informations suffisamment détaillées sur chaque bénéficiaire effectif seront collectées. La Loi de finances 2021 exige cependant que la nature et l’étendue de la propriété soient précisées.

Recommandations

  • Lorsque le gouvernement sénégalais légifère en faveur d’un système de déclaration des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie, il doit s’assurer que la législation et les modalités d’application permettent la collecte des informations énumérées dans le Tableau 3 ci-dessous et soient basées sur les directives fournies par Open Ownership et l’ITIE. [20]

Tableau 3. Informations à recueillir

Entreprise déclarante Chaque bénéficiaire effectif Nature et étendue de la propriété ou du contrôle
• Nom de l’entité déclarante • Nom complet • Pourcentage de propriété ou de contrôle
• Numéro d’immatriculation de l’entité déclarante • Date de naissance • Modalités d’exercice de la propriété ou du contrôle (par ex., participations, droits de vote)
• Adresse de l’entité déclarante • Numéro d’identification unique (par ex., numéro de carte d’identité ou de passeport) • Date de début de la propriété effective
• Type d’entité déclarante • Nationalité • Date de fin de la propriété effective
• Adresse résidentielle
• Coordonnées
• Statut PPE
• S’il s’agit d’une PPE, nature du statut de PPE (par ex., fonction publique, membre de la famille), date à laquelle la personne est devenue une PPE.

  • La législation relative à un système de déclaration des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie doit également prévoir des obligations de déclaration spécifiques pour les entreprises publiques et les sociétés ayant des participations cotées en bourse. Ces exigences doivent comprendre la collecte des informations énumérées dans le Tableau 4 ci-dessous. Par exemple, la réglementation prévue par le Ghana en matière d’information financière contient des exigences de déclaration spécifiques pour les sociétés cotées en bourse et les entreprises publiques.

Tableau 4. Informations à collecter sur les entreprises publiques et les sociétés cotées en bourse

Entreprises publiques Entreprises ayant des participations cotées en bourse
• Pourcentage de propriété de chaque organisme public • Nom du marché boursier
• Nom et adresse de chaque organisme public qui est le ou l’un des bénéficiaire(s) effectif(s) • Juridiction du marché boursier
• Nationalité de chaque organisme public • Informations relatives à l’identification des titres de participation cotés
• Juridiction d’enregistrement de l’entreprise publique, si celle-ci est différente de la nationalité indiquée ci-dessus • Un lien vers la/les page(s) Internet du/des marché(s) boursier(s) qui détaille(nt) la cotation en bourse de l’entreprise
• Copie notariée d’une preuve de propriété, telle qu’un extrait du registre du commerce et des sociétés correspondant • Principales informations concernant l’entreprise cotée (nom, adresse du siège social, numéro d’immatriculation de la société, etc.)
• Informations concernant chaque fonctionnaire qui exerce un contrôle, notamment :
a. Nom complet et, le cas échéant, toute ancienne dénomination
b. Fonction et date de nomination
c. Nationalité
d. Méthode d’exercice du contrôle
• Tout élément indicatif permettant de localiser l’entité juridique et tout document boursier connexe

Quatrième principe

Un registre central

Principe

  • Les données doivent être rassemblées dans un registre central

Éléments du principe

  • Pour un accès rapide et efficace à ces données, les divulgations des informations sur les bénéficiaires effectifs doivent être réunies et conservées dans un registre central

Évaluation

En mars 2022, le GAFI a publié une version actualisée de la Recommandation 24, qui comprend des indications claires selon lesquelles les informations relatives aux bénéficiaires effectifs doivent être collectées dans un registre central. Auparavant, le GAFI n’avait donné aucune prescription quant au mécanisme auquel les juridictions devaient avoir recours pour collecter et mettre à disposition les informations sur les bénéficiaires effectifs. Le registre central était l’un des trois mécanismes que les juridictions pouvaient utiliser. Les deux autres mécanismes sont les suivants : l’obligation pour les entreprises de mettre les informations à disposition sur demande ; l’utilisation des informations existantes. Les directives actualisées du GAFI se rapprochent des autres pratiques internationales. La directive européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux exige un registre central, et l’ITIE encourage les pays appliquant l’initiative à tenir un registre central des bénéficiaires effectifs. Un registre central présente plusieurs avantages par rapport à d’autres mécanismes : il permet aux autorités de poursuite et aux autres autorités compétentes d’accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs sans alerter les entreprises ou les personnes faisant l’objet d’une enquête, il permet l’analyse des tendances suspectes, il facilite la collecte, la vérification et la disponibilité des informations relatives aux bénéficiaires effectifs et il favorise la collecte et la conservation de ces informations sous un format standardisé et lisible par machine.

Le Sénégal dispose actuellement d’un registre des bénéficiaires effectifs et envisage d’en créer un second. Le DP 2020-791 a jeté les bases juridiques d’un registre pour le secteur extractif géré par le RCCM. Les informations de ce registre sont accessibles sur demande (voir ci-dessous) et sont mises à la disposition de la SN-ITIE pour son rapport annuel. En vertu du Code général des impôts et de la Loi de finances 2021, l’administration fiscale tiendra également un registre d’informations sur les bénéficiaires effectifs pour toutes les entités enregistrées à des fins fiscales. [21]

Recommandations

  • Le gouvernement doit légiférer en vue de créer un registre central unique et unifié des bénéficiaires effectifs qui saisisse les données dans un format standardisé et structuré et qui soit interopérable avec les bases de données gérées par d’autres organismes gouvernementaux, par exemple l’administration fiscale, ainsi que les registres afférents en vigueur dans d’autres pays.

Cinquième principe

Accessibles au public

Principe

  • Des données suffisantes doivent être librement accessibles au public

Éléments du principe

  • Le public doit avoir accès aux données relatives aux bénéficiaires effectifs, et a minima à un sous-ensemble suffisant afin de pouvoir comprendre et utiliser les données.
  • Ces données doivent être disponibles gratuitement.
  • Elles doivent être disponibles sous forme de données ouvertes, publiées sous une licence spécifique qui permet à quiconque d’y accéder, de les utiliser et de les partager sans difficultés, comme l’identification, les obligations d’enregistrement ou la collecte de données sur les utilisateurs.
  • Un cadre légal pour la publication des données doit être établi, conformément à la législation sur la protection de la vie privée et des données. L’impact négatif potentiel de la publication des données doit être compris et limité.
  • Si des informations concernant certaines catégories de personnes (par ex., les mineurs) sont exemptées de publication, cette exemption doit être clairement définie, justifiée et interprétée au sens strict.

Évaluation

Tout milite en faveur de l’accès public aux informations relatives aux bénéficiaires effectifs. Les données accessibles au public peuvent être utilisées pour demander des comptes au gouvernement et aux entreprises, contribuer à la gestion des risques et à la diligence raisonnable des organisations et des particuliers, et permettre au gouvernement et aux citoyens de comprendre qui bénéficie de l’activité économique dans le pays. Une tendance se dessine à l’échelle internationale en faveur de l’accès public aux informations sur les bénéficiaires effectifs. Si le GAFI n’exige pas l’accès public, ce n’est pas le cas d’autres références internationales. La directive européenne sur la lutte contre le blanchiment de capitaux exige que les informations relatives aux bénéficiaires effectifs soient mises à la disposition du public. L’ITIE encourage les pays mettant en œuvre l’initiative à tenir un registre public des bénéficiaires effectifs. La Norme ITIE dispose que les informations sur les bénéficiaires effectifs accessibles au public doivent être gratuites, c’est-à-dire qu’elles ne doivent pas nécessiter le paiement de droits (dans la mesure du possible) ni imposer un enregistrement préalable. Les utilisateurs doivent également être en mesure de télécharger des informations en masse pour les analyser et les évaluer.

Au Sénégal, les informations sur les bénéficiaires effectifs ne sont actuellement pas accessibles au public de manière systématique. L’accès est réservé à quiconque peut démontrer un intérêt légitime. Lorsque l’accès est accordé, les frais s’élèvent à 2 500 Francs CFA (environ 4 €) par entreprise. Le Rapport de Validation de l’ITIE 2021 note que les parties prenantes ont estimé que ces frais étaient raisonnables. La publication par la SN-ITIE d’informations sur les bénéficiaires effectifs dans ses rapports annuels est le seul mécanisme opérationnel d’accès public aux informations sur les bénéficiaires effectifs à l’heure actuelle. Ces informations sont mises à disposition gratuitement et peuvent être téléchargées sous la forme d’une feuille de calcul Excel. Il n’existe pas d’autre méthode permettant au public d’accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs.

Recommandations

  • Lorsque le gouvernement sénégalais légifère pour mettre en place un système de déclaration des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie, il doit inclure le droit pour le public d’accéder gratuitement à certaines de ces informations et l’autorisation de télécharger celles-ci en masse sur les bénéficiaires effectifs. Le gouvernement doit trouver un équilibre entre l’octroi de l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs et la protection de leur vie privée. Par exemple, certaines informations personnelles telles que la date de naissance complète et le numéro de la carte d’identité nationale ne doivent pas être accessibles au public. L’ensemble des données ne devrait être accessible qu’aux organismes gouvernementaux tels que les autorités chargées de veiller au respect de la loi.
  • La législation relative à un registre des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie doit également garantir que seules les informations strictement nécessaires à l’identification des bénéficiaires effectifs et de la nature et de l’étendue de leur propriété soient collectées.

Sixième principe

Données structurées

Principe

  • Les données doivent être structurées et interopérables

Éléments du principe

  • Les données relatives aux bénéficiaires effectifs doivent être disponibles et structurées, et les déclarations conformes au modèle de données spécifié.
  • Les données doivent être disponibles sous format numérique, y compris dans un format lisible par une machine.
  • Les données doivent être disponibles gratuitement en masse, mais aussi au cas par cas (par dossier).

Évaluation

L’utilité des informations relatives aux bénéficiaires effectifs est renforcée lorsque les données sont disponibles dans un format structuré standardisé. Ce format contribue aux opérations de vérification (voir ci-dessous) en garantissant que les informations collectées sont de qualité et peut faciliter des procédures de vérification plus automatisées et manuelles. Cela facilite également l’utilisation et l’analyse des informations sur les bénéficiaires effectifs par une plus grande diversité d’utilisateurs. Open Ownership a créé la Norme sur les données concernant la propriété effective (BODS), une ligne directrice pour la collecte et le partage des données relatives aux bénéficiaires effectifs dans un format structuré. Un ensemble de logiciels open source, gratuits, pour l’examen, la visualisation et l’utilisation des données BODS est également disponible auprès d’Open Ownership.

Un protocole d’accord tripartite entre la SN-ITIE, le ministère de la Justice et le prestataire technique Gaindé 2000 régit la collecte et le traitement des données sur les bénéficiaires effectifs par le RCCM. Les entreprises soumises à l’obligation de déclaration transmettent leurs informations relatives aux bénéficiaires effectifs au RCCM, qui traite ensuite ces informations. Les informations sont ensuite relayées à la SN-ITIE pour publication dans le rapport ITIE, après extraction de la base de données. Les données ne sont pas collectées, stockées ou mises à disposition dans un format structuré et compatible avec la BODS.

Recommandations

  • Le gouvernement adopte la BODS lorsqu’il met en place un système de déclaration des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie.
  • Le RCCM collabore avec d’autres organismes gouvernementaux afin de garantir l’existence d’un portail unique permettant aux entreprises de communiquer leurs informations, le personnel du RCCM vérifie les informations et les met à la disposition de la SN-ITIE et d’autres utilisateurs.

Septième principe

Vérifier

Principe

  • Des mesures doivent être prises pour vérifier les données

Éléments du principe

  • Une fois les données communiquées, des mesures doivent être prises pour vérifier le bénéficiaire effectif, l’entité, la relation de propriété ou de contrôle entre le bénéficiaire effectif et l’entité, ainsi que la personne chargée d’effectuer la déclaration.
  • Une fois communiquées, les données doivent être vérifiées afin d’identifier d’éventuelles erreurs, incohérences et saisies obsolètes à l’aide d’une approche fondée sur le risque qui exige une actualisation des données, si nécessaire.
  • Des mécanismes doivent être mis en place pour attirer l’attention, en exigeant des entités utilisatrices des données relatives aux bénéficiaires effectifs qu’elles signalent les incohérences, et en instaurant des systèmes pour détecter les activités suspectes sur la base de l’expérience et des faits.

Évaluation

Les informations transmises à un registre des bénéficiaires effectifs doivent faire l’objet d’une vérification, notamment de l’identité de chaque bénéficiaire effectif et de la nature et de l’étendue de sa propriété ou de son contrôle. La vérification doit permettre de s’assurer que les données sont exactes et correspondent aux modèles attendus (par exemple, les dates de naissance se situent dans une fourchette raisonnable) et qu’elles sont comparées à d’autres bases de données fiables (par exemple, la base de données des cartes d’identité nationales et les listes de personnes sanctionnées). Outre la confirmation de l’exactitude et de la précision des informations soumises, la vérification doit également permettre de détecter des tendances suspectes ou des activités criminelles potentielles. Certains types de propriété, par exemple les actions au porteur (actions anonymes qui confèrent la propriété à quiconque détient physiquement le certificat d’actions), devraient être interdits.

L’accès à des informations fiables constitue un élément essentiel d’un régime de déclaration des bénéficiaires effectifs. Un système de vérification robuste est impératif en vue d’instaurer un registre des bénéficiaires effectifs précis et fiable. Toutefois, il est apparu que l’efficacité de la vérification était l’un des aspects les plus difficiles dans l’instauration et la gestion d’un registre des bénéficiaires effectifs. Globalement, aucun des registres publics des bénéficiaires effectifs actuellement en vigueur ne dispose d’un processus de vérification pleinement efficace. La vérification n’est ni un processus ponctuel ni un processus qui a lieu à intervalles réguliers. Il s’agit d’une démarche continue qui intervient à toutes les étapes de la procédure de déclaration des bénéficiaires effectifs, y compris la collecte et la mise à jour des données, la gestion du registre et sa mise en place.

Le Sénégal doit également relever ce défi et mettre en place un processus de vérification robuste. Le système actuel de déclaration des bénéficiaires effectifs du secteur extractif ne prévoit que des niveaux de vérification limités. Les entreprises déclarantes sont tenues de fournir des preuves documentaires de l’identité de leurs bénéficiaires effectifs, telles que des copies de cartes d’identité nationales ou de passeports. Le RCCM compare la cohérence des informations déclarées avec ces preuves documentaires. Les entreprises qui communiquent des données sont également tenues de certifier que les informations fournies sont exactes.

Parmi les facteurs qui rendent la vérification difficile au Sénégal, figurent: l’ignorance du concept de propriété effective dans de nombreuses entreprises. Nombre d’entreprises n’appartenant pas au secteur extractif ne sont pas habituées à collecter et à déclarer leurs informations sur la propriété effective. L’expérience d’autres pays montre que ces lacunes compliquent la tâche de veiller à la conformité d’un régime de déclaration et de collecter des données exactes. La mise en œuvre d’un registre des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie au Sénégal nécessitera de collecter un grand volume de données et des preuves de vérification provenant de sources multiples. Il s’agira notamment de vérifier les informations relatives aux structures complexes de propriété et de contrôle. Comme indiqué ci-dessus, le fait d’exiger la saisie et le stockage des données dans un format standardisé et structuré joue un rôle majeur dans la vérification. S’assurer que les données relatives aux bénéficiaires effectifs sont collectées dans un format standardisé et structuré contribuera considérablement au processus de vérification du Sénégal. L’accès public occupe également un rôle central dans ce processus de vérification, dans la mesure où l’examen public des données permet d’identifier les erreurs, les incohérences et les modèles de données suspects.

Recommandations

  • Le gouvernement devrait mettre en place un processus de vérification robuste lors de la mise en œuvre d’un système de déclaration des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie. Outre la mise en œuvre des recommandations mentionnées ci-dessus concernant la collecte et la conservation des données dans un format standardisé et structuré, ce processus devrait inclure des contrôles du format et de l’exactitude des données, le recoupement des données avec d’autres bases de données gouvernementales, un système permettant d’identifier et d’attirer l’attention, des contrôles aléatoires des données et la possibilité pour les utilisateurs de signaler des incohérences (par exemple, lorsqu’un membre du public repère une erreur dans les données des bénéficiaires effectifs d’une entreprise), et pour certains utilisateurs (par exemple, les banques et les avocats), l’obligation de signaler les incohérences (par exemple, lorsque les informations qui leur sont fournies par un client diffèrent de celles figurant dans le registre).

Huitième principe

À jour et auditables

Principe

  • Les données doivent être actualisées et les archives historiques conservées

Éléments du principe

  • La loi exige que l’enregistrement et les modifications ultérieures des bénéficiaires effectifs soient communiqués en temps opportun, accompagnés d’informations à jour dans de brefs délais.
  • L’exactitude des données doit être vérifiée au moins tous les ans.
  • Toute modification apportée aux bénéficiaires effectifs doit être signalée.
  • Des archives vérifiables des bénéficiaires effectifs des entreprises doivent être disponibles. Les déclarations doivent être datées et les archives historiques doivent être conservées et publiées, notamment pour les entreprises en sommeil et dissoutes.

Évaluation

Outre leur exactitude, les informations sur les bénéficiaires effectifs doivent également être actualisées. Deux éléments importants permettent de garantir la mise à jour des informations sur les bénéficiaires effectifs : l’obligation de signaler tout changement dans un délai déterminé et l’obligation de confirmer chaque année que les informations sur la propriété effective figurant dans le registre sont toujours d’actualité. Il est également important que l’administrateur du registre tienne un journal des modifications apportées aux informations et conserve l’historique des informations. Ces informations doivent être conservées pour être éventuellement utilisées lors d’enquêtes futures. Open Ownership a récemment publié un guide technique pour les responsables de la mise en œuvre intitulé Building an auditable record of beneficial ownership.

Le DP 2020-791 comprend une disposition exigeant que les modifications des informations relatives aux bénéficiaires effectifs soient notifiées dans un délai d’un mois après leur entrée en vigueur. Il est également exigé de confirmer à nouveau que les informations relatives aux bénéficiaires effectifs restent exactes et soient actualisées.

La Loi de finances 2021 exige que les modifications soient notifiées dans un délai de 15 jours. Elle comprend également une disposition selon laquelle les données doivent être conservées pendant 10 ans par les personnes morales.

Recommandations

  • La législation portant création d’un registre des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie devrait inclure des dispositions exigeant des entreprises déclarantes qu’elles informent l’organisme gouvernemental compétent de toute modification de leurs informations relatives aux bénéficiaires effectifs dans un délai maximum d’un mois, et qu’elles confirment tous les ans que leurs informations figurant dans le registre des bénéficiaires effectifs restent exactes et sont actualisées.
  • La législation doit également inclure des dispositions permettant de conserver un historique des informations, conformément aux politiques gouvernementales en vigueur en matière de conservation des informations.

Neuvième principe

Sanctions et application

Principe

  • En cas de non-conformité, des sanctions doivent être mises en place et appliquées de manière effective

Éléments du principe

  • Des sanctions efficaces, proportionnées, dissuasives et applicables doivent être mises en place en cas de non-conformité aux obligations de divulgation, notamment pour le défaut de communication, la communication tardive, la communication incomplète ou la fausse communication des données.
  • Des sanctions concernant la personne chargée d’effectuer la déclaration, le bénéficiaire effectif, les dirigeants de l’entreprise et l’entreprise déclarante doivent être envisagées.
  • Les sanctions doivent inclure des sanctions pécuniaires et non-pécuniaires.

Évaluation

L’application des exigences en matière de déclaration des bénéficiaires effectifs et la sanction de la non-conformité sont cruciales pour renforcer la confiance dans la fiabilité et l’exactitude des informations contenues dans un registre des bénéficiaires effectifs. Open Ownership a récemment publié une note d’information sur ce sujet, présentant les pratiques exemplaires : Designing sanctions and their enforcement for beneficial ownership disclosure.

La mise en œuvre doit être cohérente et les sanctions doivent être proportionnées et dissuasives. En outre, les sanctions doivent être à la fois pécuniaires et non pécuniaires. Les sanctions non pécuniaires peuvent inclure des mesures telles que l’annulation de l’immatriculation de l’entreprise, des licences ou des contrats, l’exclusion des administrateurs, l’interdiction de passer des marchés publics et, dans les cas les plus graves, l’emprisonnement. Les infractions potentielles peuvent aller d’erreurs mineures dans la présentation des informations à la dissimulation délibérée des véritables propriétaires à des fins de corruption, de blanchiment de capitaux ou d’autres activités criminelles.

Au Sénégal, la non-conformité aux exigences de déclaration des bénéficiaires effectifs dans le DP 2020-791 entraîne des sanctions pécuniaires et non pécuniaires, telles que des amendes et l’exclusion des processus d’appel d’offres. Bien que les informations du Tableau 2 ci-dessus suggèrent qu’un certain niveau de non-conformité existe déjà, aucune sanction n’a encore été imposée. Au lieu de cela, la SN-ITIE et le RCCM ont mis l’accent sur la persuasion, sur la sensibilisation à la nécessité de déclarer et sur la formation des entités déclarantes à la manière de se conformer aux exigences de déclaration des bénéficiaires effectifs. La Loi de finances 2021 prévoit des sanctions pécuniaires en cas de non-respect des obligations en matière de déclaration des bénéficiaires effectifs, qui seront appliquées dès que les dispositions relatives à la déclaration seront opérationnelles.

Recommandations

  • Dans le cadre de la législation visant à mettre en place un registre des bénéficiaires effectifs à l’ensemble de l’économie, le gouvernement devrait introduire une série de sanctions pécuniaires et non pécuniaires en cas de non-conformité.
Notes de bas de page

[15] See p. 149, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer-fsrb/GIABA-Mutual-Evaluation-Senegal-2018.pdf

[16] Les deux rapports sont accessibles à l’adresse : https://eiti.org/fr/node/22061

[17] Par exemple, voir p. 14 du rapport 2020

[18] Jack Lord et Kadie Armstrong, « Beneficial Ownership Transparency for Listed Companies » septembre 2020

[19] Arrêté ministériel n°. 001598, 5 février 2021, concernant le formulaire de déclaration des bénéficiaires effectifs

[20] Les directives relatives au formulaire de déclaration d’Open Ownership sont accessibles ici: https://openownershiporgprod-1b54.kxcdn.com/media/documents/oo-guidance-bo-declaration-forms-guide-for-regulators-and-designers-2021-03.pdf

et https://eiti.org/fr/guidance-notes/modele-de-formulaire-de-declaration-sur-la-propriete-effective

[21] Les deux lois peuvent être consultées à : https://itie.sn/reglementation/

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